Знать: права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении контрольных (надзорных) мероприятий; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Уметь: готовить документы, необходимые юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, а также документы, необходимые для защиты прав предпринимателей в связи с осуществлением контрольных (надзорных) мероприятий.
Владеть: навыками поиска и применения норм, регулирующих отношения по осуществлению контрольных (надзорных) мероприятий; навыками определения правового режима государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности.
Правовая основа, понятие, виды, формы государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности
Основным законодательным актом, регулирующим отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при его осуществлении является Закон о государственном контроле.
Данным законом устанавливаются:
- 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
- 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
- 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
- 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Вместе с тем будучи базовым законодательным актом, содержащим принципиальные положения, Закон о государственном контроле имеет ограниченную сферу действия. Так, в ч. 3 и 3.1 ст. 1 Закона о государственном контроле перечислены мероприятия по контролю и виды государственного контроля, организация и проведения проверок в рамках которых не регулируется названным актом.
К примеру, Закон о государственном контроле не регулирует отношения, складывающиеся при осуществлении прокурорского надзора, при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства РФ, при проведении проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности; к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и др.
К видам государственного контроля (надзора), при осуществлении которого не применяются нормы рассматриваемого закона, относятся, частности, контроль за осуществлением иностранных инвестиций; государственный контроль за экономической концентрацией; контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; налоговый контроль; валютный контроль; таможенный контроль; контроль на финансовых рынках; банковский надзор; страховой надзор; государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов; контроль за соблюдением законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.
Помимо этого, ч. 4 ст. 1 Закона о государственном контроле определены виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которого особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.
К указанным видам контроля (надзора), в частности, отнесены: лицензионный контроль; экспортный контроль; государственный надзор за деятельностью СРО; государственный надзор в сфере рекламы; федеральный государственный пожарный надзор; государственный строительный надзор; государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны; государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий; государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов) и др.
Частями 4.1 и 4.2 перечень видов контроля, проводимого с особенностями, установленными специальным законодательством, пополнен территориями опережающего социально-экономического развития и сферой государственного оборонного заказа.
Изложенное позволяет говорить о существовании в рамках правового режима государственного контроля дифференциации на:
- а) общий режим (определен Законом о государственном контроле);
- б) специальный режим,
в рамках которого правовое обеспечение государственного контроля осуществляется:
- - Законом о государственном контроле с особенностями, установленными специальным законодательством, либо
- - только специальными законодательными актами.
Анализ изменений и дополнений, внесенных в рассматриваемый
закон за последние годы, позволяет выявить тенденцию постоянного расширения сфер специального режима государственного контроля. Это приводит к тому, что закон, концептуально создававшийся как базовый, постепенно утрачивает свою значимость. Данное явление, как представляется, следует оценить негативно.
При этом особенно важно, вводя специальные правила проведения контрольных мероприятий, основывать их на тех принципиальных началах защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, которые определены Законом о государственном контроле. В числе таких принципов названы:
- - презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
- - открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора);
- - проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;
- - ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора);
- - недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю и др.
Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Законом о государственном контроле, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В рамках представленной в данном учебнике концепции, государственный контроль является одним из элементов государственного регулирования. Контроль также следует рассматривать как стадию, этап государственного регулирования предпринимательства. При этом с позиции предпринимательского права государственный контроль - явление не самодостаточное, а вторичное и производное, служащее обеспечению основной цели - законности предпринимательской деятельности.
В научной и учебной литературе вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор» традиционно относится к числу дискуссионных 1 . Обобщение высказанных мнений позволяет выявить следующие основные позиции: отождествление указанных понятий; рассмотрение их в качестве общего и частного (чаще - надзор как вид контроля); представление как самостоятельных способов обеспечения законности, функций государственного управления, обладающих каждый набором специфических признаков. Последняя позиция представляется в наибольшей степени соответствующей правовой природе рассматриваемых явлений. Однако в целях изучения государственного контроля как элемента и стадии государственного регулирования предпринимательской деятельности, а также учитывая ограниченный объем учебного материала, в данной главе представлены необходимые сведения, в полной мере относящиеся как к государственному контролю, так и к государственному надзору за предпринимательской деятельностью . Такой подход возможен, поскольку базовый закон - Закон о государственном контроле - определяет анализируемые понятия как синонимичные.
Классификацию государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности можно провести по различным основаниям:
1. В зависимости от уровня проверяющих органов власти государственный контроль может быть федеральным либо региональным.
Федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории РФ.
Региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Полномочия субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ.
Следует отметить, что муниципальный контроль не входит в систему государственного контроля и является самостоятельным звеном общей системы контроля за осуществлением предпринимательской деятельности в России.
- 2. В зависимости от проверяемого обязательного требования (комплекса обязательных требований) государственный контроль может быть лицензионным, налоговым, валютным, в сфере технического регулирования, в области регулируемых государством цен (тарифов) и др.
- 3. В зависимости от вида экономической деятельности проверяемого субъекта осуществляется строительный надзор, надзор в сфере рекламы, инвестиционной деятельности, банковский надзор, контроль на финансовых рынках и др.
- 4. В зависимости от отношений между государством и проверяемым хозяйствующим субъектом следует различать контроль в государственном секторе экономики (где государство в лице соответствующих органов власти совмещает функции проверяющего субъекта и собственника имущества) и общий государственный контроль, проводимый по одинаковым правилам для всех проверяемых субъектов, независимо от формы собственности.
- 5. В зависимости от времени проведения государственный контроль (надзор) может быть предварительным, текущим и последующим.
Приведенной классификацией не исчерпывается видовое разнообразие государственного контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности. Однако она позволяет системно взглянуть на государственный контроль как органическую составляющую государственного регулирования предпринимательства. Важно понимать, что различные основания приведенной классификации позволяют говорить о сочетании в каждом случае нескольких видовых характеристик государственного контроля.
Правовой формой государственного контроля (надзора) являются нормативные правовые акты и ненормативные правовые акты (акты индивидуального регулирования).
Основной организационной формой государственного контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности является проверка.
Специфика контрольных действий предопределила необходимость использования и иных, помимо проверки, форм государственного контроля.
Так, одной из форм финансового контроля является ревизия. Ее основная цель, как отмечает Е. Ю. Грачева, «изучить специальными приемами документального и фактического контроля экономическую эффективность финансово-хозяйственной деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций» 1 .
Анализ законодательного определения государственного контроля (надзора) позволяет сделать вывод о том, что основная функция контрольной деятельности - правоохранительная.
Вместе с тем самостоятельную значимость приобретают превентивная и корректирующая функции, при реализации которых, в рамках проводимого контроля, осуществляется наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ полученной информации, прогнозирование, оценка регулирующего воздействия и др.
Мы солидарны с Г. В. Атаманчуком, предостерегавшим от понимания контроля лишь как подведения итогов и отмечавшим, что «контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений» .
- См.: СпекторА. А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) (правовые аспекты): монография. М., 2012. С. 29-37; Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 4-е изд., переем, и доп.М.: Норма, 2009. С. 76; Административное право России: учебник/ отв. ред. Л. Л. Попов. М.: Проспект, 2006. С. 329-330.
- При этом хотелось бы высказать мнение о необходимости дальнейшего научногоосмысления и выработки единой концепции понимания государственного контроляи государственного надзора в рамках науки предпринимательского права.
- Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 120.
- Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М., 2000. С. 118.
Установление обязательных требований и ограничений к осуществлению предпринимательской деятельности с неизбежностью влечет необходимостью осуществления контроля за их соблюдением. Данный тезис красной нитью проходит через множество нормативных актов.
Основные правила о порядке организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлены федеральным законом №294-ФЗ
Помимо государственного и муниципального контроля за деятельностью предпринимателей осуществляют саморегулируемые организации в соответствии с Федеральным законом № 315-ФЗ Согласно подп. 8 п. 1 статьи 6 Закона саморегулируемая организация осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил саморегулирующейся организации, условий членства в саморегулируемой организации. Контроль проводится путем проведения плановых и внеплановых проверок (п. 1 статьи 9 ФЗ).
Федеральный закон от № 294-ФЗ разделяет полномочия лиц следующим образом: «К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:
1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
3) разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
4) организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
5) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий».
Закон относит к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль следующие:
«1) реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);
2.1) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению, которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
4) организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;
5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий».
Закон закрепляет и следующие полномочия муниципальных контрольных органов:
«1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;
1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению, которого наделены органы местного самоуправления;
2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;
4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий».
Существует несколько видов проверок.
Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
На практике возникают следующие проблемы. Плановая проверка юридического лица или индивидуального предпринимателя возможна не чаще чем один раз в два года. Однако для получения различного рода справок и заключений в различных государственных структурах предпринимателям часто требуются справки и заключения противопожарной службы. В случае если офис нуждающегося в документе предпринимателя расположен в здании, где находится множество других офисов юридических лиц и предпринимателей, такой документ он сразу не получит, поскольку для его выдачи «необходимо обследование всего здания и его конструктивных особенностей». На практике это означает, что предприниматель может остаться наедине со своей проблемой и для ее решения должен собрать просьбы других юридических лиц и предпринимателей, расположенных в этом здании, о проведении соответствующих обследований. Таким образом, проверка для юридических лиц и предпринимателей, превращается во внеплановую.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить полноту и достоверность сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю. Срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней.
Особенности организации и проведения проверок, а также регулирование отдельных видов государственного контроля (надзора), обозначенных в п. 3.1 и 4 статьи 1 данного Закона, осуществляется на основании специальных федеральных законов регулирующих предпринимательскую деятельность.
В практике возникает вопрос, образует ли состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, выдача продавцом в порядке пункта 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ по требованию покупателя документа, не являющегося бланком строгой отчетности, однако подтверждающего прием денежных средств.
По делу № А13-10812/2016 предприниматель обратился в суд с заявлением об оспаривании постановления инспекции о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации за осуществление при продаже товара в тонаре наличных денежных расчетов без применения контрольно-кассовой техники, что выразилось в невыдаче кассового чека, а выдаче по требованию покупателя товарного чека без обязательных реквизитов.
В соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ, «организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся налогоплательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, не подпадающие под действие пунктов 2 и 3 данной статьи, при осуществлении видов предпринимательской деятельности, установленных 2 пунктом статьи 346.26 Налогового кодекса РФ, могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники при условии выдачи по требованию покупателя (клиента) документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар (работу, услугу).
Инспекцией установлено, что предприниматель является плательщиком ЕНВД и имеет право при оказании услуг населению осуществлять наличные денежные расчеты без применения контрольно-кассовой техники при условии обязательной выдачи по требованию покупателя документа (товарного чека, квитанции или другого документа, подтверждающего прием денежных средств за соответствующий товар).
Суд установил, что при расчете с покупателем предприниматель не применял контрольно-кассовую технику, однако по требованию покупателя выдал товарный чек без соответствующих реквизитов.
Выдача продавцом покупателю по его требованию товарного чека неустановленного образца (в отсутствие каких-либо реквизитов) в соответствии с пунктом 2.1 статьи 2 Закона № 54-ФЗ в перечень нарушений, образующих состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, не входит.
Учитывая, что предприниматель не обязан применять ККТ, а доказательства отказа в выдаче по требованию покупателя документа, подтверждающего прием денежных средств, отсутствуют, суд пришел к выводу о недоказанности совершения предпринимателем административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.5 КоАП Российской Федерации, в связи с чем признал постановление незаконным и отменил его полностью. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.
В другом примере, решением Арбитражного суда Чувашской Республики требование индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий должностных лиц Министерства экономического развития и торговли РФ оставлено без удовлетворения ввиду недоказанности факта совершения проверки (так, в журнале учета мероприятий по контролю предпринимателем сделана запись о проведении проверки, однако подпись проверяющего в журнале отсутствует) и нарушений прав и законных интересов предпринимателя».
Как считает Трофимчук, «современные тенденции в части создания нового законодательства в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля видятся в сокращении административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечении эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышении гарантии защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Дискуссионным является вопрос относительно конституционности положений ФЗ о контроле (надзоре) и ряда других нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязанность хозяйствующих субъектов предоставлять по запросам контролирующих органов необходимые документы. Дискуссия состоит в конкуренции интересов, когда, реализуя свои законные полномочия, контрольно-надзорные органы имеют обеспеченную законом возможность не учитывать конституционные права граждан. Пожалуй, стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой формулировки п. 5 статьи 11 ФЗ о контроле (надзоре), прямо указывающие на обязанность хозяйствующих субъектов выполнить указанные действия, под страхом юридической ответственности (например, статьи 19.7.2 КоАП Российской Федерации) нарушают их конституционные права. Таким образом, считаем, что невозможность отказаться юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю от представления документов по запросу контролирующего органа представляет собой нарушение конституционного права не свидетельствовать против самого себя и своих близких, и предлагаем вышеуказанные нормативные правовые акты привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Также ФЗ о контроле (надзоре) не предусмотрен порядок досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов. Ст. 23 ФЗ о контроле (надзоре) лишь указывает на возможность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализовать свое право на защиту при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке. Существующий Федеральный закон № 59-ФЗ устанавливает общий порядок рассмотрения жалоб граждан в порядке досудебного урегулирования споров. Справедливые возражения относительно излишнего дублирования норм в различных нормативных правовых актах в данном случае вступает, на наш взгляд, в противоречие с концептуальным пониманием осуществления государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности. Последнее предполагает формирование единой правовой основы деятельности контрольно-надзорных органов. Таким образом, представляется необходимым внести в ФЗ о контроле (надзоре) положения, определяющие особенности, а также процедуру досудебного обжалования решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов.
Ряд формулировок ФЗ о контроле (надзоре) не однозначны в своем понимании, что вызывает определенные трудности в применении на практике. Например, п. 3 статьи 1 ФЗ о контроле (надзоре) устанавливает пределы действия указанного Федерального закона, когда его положения не применяются, в частности, если при проведении мероприятий по контролю не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие» в целях устранения ошибочного применения положений указанного Федерального закона. Вероятно, под взаимодействием законодатель понимает правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.
В статье 1, п. 3, ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в то же время его значение не раскрывается. Федеральный закон от № 224-ФЗ перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как манипулирование рынком. Из содержания статьи 1, статьи 5 данного закона можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («...умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок...») и/или бездействие («...неоднократное неисполнение обязательств по операциям...), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.
Обязанность государственной регистрации сочетает в себе аспекты регулирования и контроля, поэтому выделяется в качестве самостоятельного принципа.
Анализ законодательства выявляет ряд нормативных актов, закрепляющих основы публичности в предпринимательской деятельности, в том числе правило о публичном оповещении информации, связанной с осуществлением предпринимательской деятельности. «В частности, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» подлежат опубликованию уведомления о реорганизации и ликвидации юридического лица; сведения и документы, содержащиеся в государственных реестрах.
Согласно статьи 5 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» в отношении ряда сведений лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, не вправе устанавливать режим коммерческой тайны.
Проявление публичности усматриваются и в положениях статьи 8 - 12 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», согласно которым: в наглядной и доступной форме до сведения потребителей доводится информация об изготовителе (исполнителе, продавце), режиме его работы и реализуемых им товарах (работах, услугах); номере лицензии и (или) номере свидетельства о государственной аккредитации, сроках действия указанных лицензии и (или) свидетельства, а также информация об органе, выдавшем указанные лицензию и (или) свидетельство; необходимая и достоверная информация о товарах (работах, услугах), обеспечивающая возможность их правильного выбора.
На практике при привлечении к ответственности могут возникнуть следующие проблемы. В статье 1, п. 3, ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в то же время его значение не раскрывается. Федеральный закон № 224-ФЗ перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как манипулирование рынком. Из содержания статьи 1, статьи 5 Федерального закона № 224-ФЗ можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («...умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок...») и/или бездействие («...неоднократное неисполнение обязательств по операциям...), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.
Статья 185.3 УК Российской Федерации «данный состав преступления определяет манипулирование рынком как действие. Вместе с тем статья 5 Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» рассматривает манипулирование рынком и как бездействие. Таким образом, по своему содержанию представленное автором определение в полной мере соответствует смыслу того понятия «манипулирование рынком», который вкладывает в него федеральный закон.
Контроль и проверки осуществляют множество организаций, включая также органы энергетического надзора. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. «Представители этих учреждений обычно посещают предприятия более одного раза в год, а также вызывают предпринимателей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, формы заявлений, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные административные барьеры».
К наиболее существенным «недостаткам, осложняющим создание эффективного механизма проверок и контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг и порождающим многочисленные проблемы при его проведении, относятся следующие:
1) полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;
2) органы государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой, предоставленная им степень автономности режима их функционирования неоправданно высока;
3) процедуры проверки остаются неурегулированными;
4) права проверяемых законодательно не обеспечены;
5) нормативно заложена избыточность контрольных функций;
6) уполномоченные органы проводят проверки, осмотры и другие обязательные процедуры на платной для предпринимателей основе;
7) отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций, повлекшие потери для деятельности малых предприятий;
8) отсутствует механизм дерегуляции, то есть отмены ведомственных и местных актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и нарушающих положения существующих законов».
Разделение объектов контроля между контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию функций, в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, однако и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю; все это увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор. Такие противоречия (коллизии) законодательства создают ситуацию, в которой предприниматель перед лицом контролера практически всегда не прав.
Частное образовательное учреждение высшего образования «САМАРСКАЯ ГУМАНИТАРНАЯ АКАДЕМИЯ» филиал в г. Тольятти Юридический факультет Кафедра гражданского права и процесса Специальность 030501 «Юриспруденция» Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельностиКурсовая работа Выполнил студент 2 курса группы ТБ-Ю 421Акташев Сергей Александрович______________________________ (подпись)Ст. Преподаватель: Торопова Н.Ю. ______________________________(подпись)Работа защищена «23» 12.2014 г.Оценка _______________________Зав. кафедройк.ю.н., профессор Маштаков И.В.______________________________ (подпись)Тольятти 2014
Оглавление Введение …………………………………………………………………………..3.............51.1. Понятие, сущность и содержание государственного контроля............51.2. Виды контрольной деятельности............................................................91.3 Исторические аспекты организаций контроля за предпринимательской деятельностью в России…………………………………………………………12деятельности .........................................................................................................162.1. Порядок и сравнения проведения проверок организациями государственного контроля...............................................................................162.2. Виды осуществляемых проверок органами государственного контроля……………………………………………………………………….20 2.3. Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности…………………………………………………………………..24Заключение …………………………………………………………………...37Список используемой литературы ………………………………………...382
Введение Тема моей курсовой работы – «Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности». Актуальность выбранной темы объясняется тем, что место и роль государства в экономике каждой страны определяются эффективностью применяемых мер и средств государственного регулирования, с помощью которых решаются те или иные социально-экономические и иные задачи.В современных условиях наблюдается усиление государственного воздействия на экономические процессы, меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с хозяйствующими субъектами, происходят существенные сдвиги в целях, механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования. Это общая тенденция, характерная для большинства стран с развитой экономикой.Необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности по-разному обосновывается в экономической и юридической литературе. Важно в решении данного вопроса указать на необходимость охраны публичных и частных интересов. Сочетание публичных и частных интересов для достижения целей государственного регулирования - основополагающая задача такого регулирования.В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности важное место принадлежит государственному контролю как одному из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности.Цель исследования – исследовать как государство осуществляет контроль за предпринимательские деятельности. Основными задачами исследования являются:3
1. Изучить юридическую и научную литературу по теме.2. Изучить Общую характеристику, сущность и содержание государственного контроля предпринимательской деятельности.3. Рассмотреть систему, порядок, виды и особенности проведения проверок предпринимательской деятельности.Объектом исследования является государственный контроль за предпринимательские деятельности. Предметом исследования послужили правовые нормы, регулирующие разные виды контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности.При написании курсовой работы используются различные источники: специальная юридическая учебная и научная литература, нормативные акты, материалы юридической практики и другие источники, необходимые с учетом специфики исследуемой темы. Структура и объем работы. Структурно работа состоит из введения, основной части, заключения и списка используемых источников. Общий объем работы составляет 40 страниц.4
Глава 1. Общая характеристика, сущность и содержание государственного контроля предпринимательской деятельности. 1.1.Понятие, сущность и содержание государственного контроля. В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности важное место принадлежит государственному контролю как одному из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Прежде чем приступить к характеристике государственного контроля за предпринимательской деятельностью, следует несколько слов сказать о понятиях контроля и надзора.Понятие «контроль» дословно означает «постоянное наблюдение, проверка чего-либо». Поэтому государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения в той или иной сфере осуществления государственной власти. Государственному контролю противопоставляется общественный (негосударственный) контроль.Учебная дисциплина административное право выделяет два вида контрольной деятельности: контроль и надзор. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации функций органов исполнительной власти. Говоря о соотношении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», мы придерживаемся высказанного в литературе мнение о том, что государственный надзор есть особый вид государственного контроля.1Конституция гарантирует свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8), а также право каждого гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.1 Предпринимательское право России: учеб. / В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Виниченко [и др.]; отв. ред. В. С. Белых. - М.: Проспект, 2013. - 656 с. 5
В ст. 34 Конституции предусмотрено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности таких как (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры.2Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований 2 Российское предпринимательское право Алексеева Д.Г., Андреева Л.В., Андреев В.К. Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова: учебник для вузов. – М.: Велби, Проспект, 2010. – 1072 с.6
при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.3При проведении контроля (надзора) юридические лица и индивидуальные предприниматели руководствуются следующими принципами такими как:1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами;6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных 3 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" С изменениями и дополнениями от: 14 октября 2014 г. // СЗ РФ от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 62497
документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.Значение контроля для предпринимательской деятельности огромно. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.1.2.Виды контрольной деятельности 8
Государственный контроль как самостоятельный вид публичного воздействия на предпринимательскую деятельность находит и теоретическое обоснование, поскольку во всех ветвях государственной власти он получает организационно-правовое оформление в виде специальных органов.4 В действующем законодательстве отсутствует общее (универсальное) определение понятия государственного контроля и надзора. Существуют различные виды контроля и надзора в зависимости от сферы применения.5 Объем проверяемой деятельности позволяет выделить: общий (например, судебный контроль и прокурорский надзор.). специальный контроль (например, валютный, налоговый, бюджетный контроль и др.).В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный. Цель - предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности текущий. Цель - оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. последующий контроль. Цель - проверка исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.В зависимости от того, кем осуществляется контроль, и характера полномочий контролирующих органов выделяются: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.Также выделяют: 4 Российское предпринимательское право Алексеева Д.Г., Андреева Л.В., Андреев В.К. Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова: учебник для вузов. – М.: Велби, Проспект, 2010. – 1072 с.5 Предпринимательское право России: учеб. / В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Виниченко [и др.]; отв. ред. В. С. Белых. - М.: Проспект, 2013. - 656 с. 9
Непосредственный (прямой) контроль (например, банковский, валютный контроль, государственный строительный надзор и др.) опосредованный контроль (например, контроль, осуществляемый органами законодательной и исполнительной власти.)В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.6 Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию.В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий палат Федерального Собрания. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.Задачами Счетной палаты являются: 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции 6 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ от 16.01.95, N 3, ст. 16710
Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации;4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере предпринимательской деятельности. К полномочиям, которых, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относятся:1) разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;2) организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;3) разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;11
4) осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий.И еще одна ветвь государственной власти - судебная - также имеет контрольные полномочия. Так, согласно ст. 29 АПК РФ7 арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей и санкций и т.п.Таким образом, государственный контроль он предназначен для выявления недостатков в предпринимательской деятельности с точки зрения ее организации и осуществления в соответствии с нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов, наказание виновных в их нарушении.81.3 Исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью. По мнению отдельных специалистов, система государственного устройства, управления и контроля имеет более чем тысячелетнюю историю.9 А. Андрухович видит в ней систему счетоводства и контроля, уходящую своими корнями в Древнюю Русь.107 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Российская газета от 27 июля 2002 г. N 137, СЗ РФ от 29 июля 2002 г. N 30 ст. 30128 Российское предпринимательское право Алексеева Д.Г., Андреева Л.В., Андреев В.К. Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова: учебник для вузов. – М.: Велби, Проспект, 2010. – 1072 с.9 Круглова Н. Ю. Основы бизнеса (предпринимательства): учебник / Н.Ю. Круглова. – М.: КНОРУС, 2013. – 544 с.10 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2012.12
С.И. Сметанин считает, что в данный период шло зарождение и совершались первые шаги формирования и развития государственного контроля, но еще не было сложившейся системы. Полагаем, более правильно говорить о становлении органов управления на Руси в ходе первых правовых реформ, проводимых княжеской администрацией периода XI – XIV вв.11После объединения Руси вокруг Москвы предметы управления стали более обширными: усилились торговые связи между отдельными городами и землями, усложнилась система различных сборов и пошлин. В это время создаются специальные учреждения для руководства хозяйственными делами – приказы. По свидетельству В.В. Ивановского, сначала они выступали только отделениями канцелярии Боярской думы, но к концу XVI в. стали самостоятельными административными учреждениями. В свою очередь, В.О. Ключевский отмечает, что Судебник 1497 г. отражает приказы в период их превращения из личных поручений в постоянные ведомства.12Н.В. Платонова считает, что в России государственный контроль зарождался с образованием централизованного государства. Однако только с VII в. появляется государственный контроль, главным образом в виде финансового. Отсутствие специального органа, осуществляющего контрольные функции в сфере денежного регулирования, не дает оснований для вывода, что до указанного периода финансового контроля не существовало. Большинство действовавших в XV - XVII вв. в Российском государстве приказов в той или иной мере наделялись функцией финансового управления и, следовательно, контрольными полномочиями. Таким образом, о зарождении контроля в России и начале его формирования как отдельного института государственного механизма следует вести речь с момента появления первых приказов.13 11 История предпринимательства России: курс лекций. С.И. Сметанин. – М.: КНОРУС, 2011. – 192 с.12 Коломытцева О.Н. История зарождения государственного контроля в дореволюционной России//История государства и права. 2012. № 7.13 Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие / Под ред.члена Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде РФ, профессора Ляндреса В.Б. - М., Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА-М», 2013. - 271 с.13
В исторической науке вопрос о времени появления приказов остается спорным, тем не менее, очевидно, что данные органы образовывались постепенно по мере необходимости организации управления той или иной сферой деятельности. Некоторые ученые считают, что история контроля датируется образованием Главного управления ревизии государственных счетов 28 января 1811 г. Из названия указанного управления ясно, что основное содержание его деятельности составлял контроль над государственными финансами. Кроме того, его функциональная направленность (проверка приходов и расходов казенных и общественных сумм и капиталов, надзор за их движением) не оставляет сомнений в принадлежности этого управления непосредственно к финансовой сфере. В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Таким образом, институт государственного контроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление.В XIX – начале XX вв. государственный контроль представлял в основном единую многофункциональную государственную систему, использовавшую различные формы контрольной деятельности. В частности, такие, как документальный и предварительный контроль, проверка исполнения государственных законов, ревизия финансовой деятельности, инспектирование и надзор. Органы, входящие в Государственный контроль Российской империи в центре, и контрольные палаты на местах являлись по своим целям, задачам и функциям прообразами действующих сейчас таких специальных государственных финансово-контрольных органов, как Главное контрольное управление Президента РФ, которое полномочно осуществлять контроль как финансовой, так и административной деятельности всех государственных органов исполнительной власти, Счетная палата Российской Федерации, осуществляющая контроль использования бюджетных средств и внебюджетных фондов, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора 14
Минфина России (и ее территориальные органы), которая также осуществляет бюджетный и валютный контроль.14 В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами». Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Следует отметить, что для словаря Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона характерны следующие употребляемые по тексту выражения: «надзор государственного контроля выражается», «на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой».15Таким образом, Энциклопедический – словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление, в терминологии того времени), т.е. как организационно-правовую форму надзора.14 Винницкий Д.В. Виды субъектов российского налогового права: Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности / отв. ред., сост. проф. В.С. Белых. Екатеринбург: У-Фактория, 2010.15 Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб. 2011. 156 с. - С. 122–127.15
Глава 2. Система государственного контроля предпринимательской деятельности. 2.1. Порядок и сравнения проведения проверок организациями государственного контроля. Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля. Проверка может проводиться только должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе.16В распоряжении или приказе указываются: наименование органа государственного контроля; фамилии, имена, отчества, должности должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки; лист из нержавеющей стали сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; даты начала и окончания проведения проверки.Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя органа государственного контроля, вручаются под роспись руководителю или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.16 Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учеб. для вузов /С. Э. Жилинский. - 8-е изд., пересмотр, и доп. – М.: Норма, 20011. - 944с.16
Права и обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю 17Должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны:1.своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;2.соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;3.проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжениями уполномоченных органов о проведении мероприятий по контролю;4.посещать объекты (территории и помещения), используемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения уполномоченного органа о проведении мероприятия по контролю;5.не препятствовать должностным лицам и (или) представителям юридического лица, индивидуальным предпринимателям и (или) их представителям присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;6.предоставлять должностным лицам и (или) представителям юридического лица, индивидуальным предпринимателям и (или) его представителям, присутствующим при проведении мероприятия по 17 Автономная некоммерческая организация «Союз Промышленников и Предпринимателей Новороссийска» http://www.nrbiz.ru 17
контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;7.не препятствовать осуществлению хозяйственной деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя;8.обеспечить сохранность и возврат оригиналов документов, полученных в ходе мероприятия по контролю от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;9.не разглашать сведения, отнесенные к коммерческой и иной охраняемой законом тайне;10.составлять акт по результатам мероприятия по контролю;11.ознакомить должностное лицо и (или) представителей юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) его представителей с результатами мероприятия по государственному контролю (надзору);12.учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества.В период проведения мероприятия по контролю должностные лица уполномоченного органа имеют право:1.посещать территорию и помещения объекта проверки на основании распоряжения о проведении мероприятия по контролю;2.требовать от должностного лица и (или) представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) его представителя во время проведения мероприятия по контролю присутствия их сотрудников для своевременного ответа на поставленные вопросы и предоставления соответствующих документов;3.требовать от должностного лица и (или) представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) его 18
представителя и их сотрудников необходимые оригиналы документов или их копии, делать копии документов;4.требовать от должностного лица и (или) представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) его представителя и их сотрудников необходимые по существу проверки справки в письменной форме, в том числе справки, составленные на основании имеющихся документов, устные разъяснения, а также письменные объяснения по существу проверяемых вопросов;5.проверять документы, относящиеся к предмету мероприятия по контролю. При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля не вправе:1. проверять выполнение обязательных требований, если они не относятся к полномочиям органа государственного контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;2. осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя. За исключением возникновения угрозы или причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;3. отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований;19
4. распространять информацию, полученную в результате, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;5. превышать установленные сроки проведения проверки;6. осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок, который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен их печатью.В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля, датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностных лиц, проводящих проверку, их подписи.182.2 Виды осуществляемых проверок органами государственного контроля. Общие положения проведения проверок регулируются ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 22.12.2008 г.Проверки бывают двух видов: плановые внеплановые.Предметом плановой проверки является соблюдение субъектами предпринимательской деятельности в процессе ее осуществления 18 Я – индивидуальный предприниматель http://ob-ip.ru 20
требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними нормативными актами (обязательные требования), требований муниципальных правовых актов, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.Плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года.Они проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. В этих ежегодных планах обязательно указываются следующие сведения: наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам; цель и основание проведения каждой плановой проверки; дата и сроки проведения каждой плановой проверки; наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.Ежегодный план утверждается руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля и доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте соответствующего органа в сети «Интернет» либо иным доступным способом.Основанием для включения плановой проверки в указанный ежегодный план является истечение трех лет со дня:21
Государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Рф.Плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.О проведении плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель уведомляются контрольным (надзорным) органом не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя соответствующего о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.22
Предметом внеплановой проверки является соблюдение субъектом предпринимательской деятельности в процессе ее осуществления обязательных требований и требований муниципальных правовых актов, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.Основанием для проведения внеплановой проверки является: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;2) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;3) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).23
Внеплановая выездная проверка субъектов малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах 1 и 2, может быть проведена только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в контрольный (надзорный) орган, а также обращения и заявления, не содержащие сведений об одном из трех фактов, указанных выше, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.Исключением из общего порядка проведения внеплановых проверок являются проверки, предусмотренные Трудовым кодексом РФ. Государственные инспекторы труда (правовые, по охране труда) при осуществлении надзорно-контрольной деятельности имеют право беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности.2.3 Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности. Проведение проверок и связанных с ними мероприятий регулируются ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контроля», ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995г. и ФЗ «О полиции» от 18.04.1991 г., а также Кодексом об Административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ) и Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее УПК РФ).24
Указанный закон19 направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контролирующими органами проверок по фактическому исполнению законов, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов, стандартов и т.п.Одним из основных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов, является ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от13.06.1996 г. Для целей осуществления проверок имеют значение следующие положения:В соответствии со ст. 5 Закона20 лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд.Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц вышестоящий орган, прокурор либо судья в соответствии с законодательством Российской Федерации обязаны принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.В соответствии со ст. 6 Закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводятся следующие оперативно-розыскные мероприятия:19 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" С изменениями и дополнениями от: 14 октября 2014 г // СЗ РФ от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 624920 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ от 14 августа 1995 г., N 33, ст. 334925
1. Опрос.2. Наведение справок.3. Сбор образцов для сравнительного исследования.4. Проверочная закупка.5. Исследование предметов и документов.6. Наблюдение.7. Отождествление личности.8. Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.9. Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.10. Прослушивание телефонных переговоров.11. Снятие информации с технических каналов связи.12. Оперативное внедрение.13. Контролируемая поставка.14. Оперативный эксперимент.На указанные мероприятия не распространяется требование о предъявлении постановления или распоряжения. Это связано с тем, что в большинстве случаев оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ) проводятся негласно. В ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий используются информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемка, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющие вреда окружающей среде.Ст. 11 Закона определяет, что результаты оперативно-розыскной деятельности могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться в орган дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело, а также использоваться в доказывании по уголовным делам.Ст. 15 Закона устанавливает, что законные требования должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязательны 26
для исполнения физическими и юридическими лицами, к которым такие требования предъявлены.Неисполнение законных требований должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо воспрепятствование ее законному осуществлению влекут ответственность, предусмотренную ст. 294 Уголовного Кодекса РФ (Воспрепятствование производству предварительного расследования).КоАП РФ21 прямо не предусматривает ответственность за воспрепятствование оперативно-розыскной деятельности, однако содержит ст. 19.3. «Неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции…». Данная статья предусматривает в случае неповиновения законному распоряжению или требованию сотрудника полиции в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно в случае воспрепятствования исполнению им служебных обязанностей наложение административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток.В соответствии со ст. 7 Федерального Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются:1. Наличие возбужденного уголовного дела.2. Ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о:1) признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;21 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1,27
2) событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации;3) лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия или суда, или уклоняющихся от уголовного наказания;4) лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов.Далее, на основании п. 25 ст.11 Закона «О полиции» имеют право проверить при наличии данных о нарушениях. Данные о нарушениях должны быть зарегистрированы в журнале дежурной части РОВД, а заявления и письма в журнале секретариата. На основании зарегистрированных фактов нарушений сотрудникам полиции выдается, направление на проверку конкретной организации с указанием конкретных мотивов, повлекших за собой проверку. Наличие такого направления у сотрудника полиции свидетельствует о наличии у него полномочий. Приказы и распоряжения не могут быть изданы, а направления выданы без каких-либо оснований.Таким образом, если сотрудник полиции не имеет направления на проведение проверки, то и составленный им протокол не имеет юридической силы. Однако если сотрудник полиции лично заметил правонарушение (например, невыдачу чека), то он в соответствии с законом «О полиции» обязан немедленно принять меры к устранению нарушения и для этого ему направления не требуется.Отделы по борьбе с экономическими преступлениями (ОБЭП) являются одним из основных проверяющих органов в правоохранительной системе и входят в структуру криминальной полиции на основании Постановления Правительства РФ от 07.12.2000 г. NQ 925 «О подразделениях криминальной полиции».Статус полиции определяется, в том числе КоАП РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Полномочия полиции при проведении проверок деятельности определены ст. 11 Закона РФ «О полиции» № 1026-1 от 18.04.1991 г., который определяет, что полиция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право:28
Требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий полиции; проверять документы, удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыск осуществлять личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных данных полагать, что граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества; проверять у физических и юридических лиц разрешения (лицензии) на совершение определенных действий или занятие определенной деятельностью, контроль за которыми возложен на полицию в соответствии с законодательством Российской Федерации; вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве полиции; получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них; составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях; при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства:- производить в присутствии не менее двух понятых и представителя юридического лица;- с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;29
Производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, в отсутствие указанного лица; изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, требовать предоставление в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов; изымать с обязательным составлением протокола сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз; требовать при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, обязательного проведения в срок не более тридцати дней проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, а также самостоятельно проводить в указанные сроки такие проверки и ревизии, изымать при производстве проверок и ревизий документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов, либо их копий. входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан. Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан полиция уведомляет прокурора незамедлительно, но не позднее 24 часов; изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки; получать безвозмездно от организаций и граждан информацию, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения соответствующей информации; участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов; в соответствии с законодательством Российской Федерации получать сведения, составляющие налоговую тайну; при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.30
Использование полицией предоставленных ей прав возможно только в целях исполнения обязанностей, возложенных на нее Законом «О полиции».Сотрудники полиции не имели полномочий проверить наличие у предпринимателей санитарных книжек, т.к. право проверки санитарных книжек федеральным законодательством предоставлено исключительно органам Госсанэпиднадзора.Сотрудники полиции должны по обнаруженным, по их мнению, нарушениям составить акты и передать их в органы, уполномоченные принимать меры по соответствующим нарушениям (налоговую инспекцию, Госсанэпиднадзор и т.д.)В соответствии со ст. 25.1 КоАП РФ нарушитель имеет следующие права и обязанности.Права нарушителя: знакомиться с материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; пользоваться юридической помощью защитника; выступать на родном языке и: пользоваться услугами переводчика; обжаловать постановления по делу.При этом дача объяснений является правом предпринимателя, а не обязанностью, вследствие чего можно как отказаться от их дачи, так и подождать юриста для их квалифицированного оформления.Обязанности нарушителя: присутствовать при рассмотрении дел, если его обязательное присутствие предусмотрено законом.В случае уклонения его от этой обязанности без уважительных причин - это лицо может быть органом внутренних дел (полицией) подвергнуто приводу.31
Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (далее ФСНЭП) была образована в соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» от 11.03.2003 г. в качестве преемника налоговой полиции. ФСНЭП является отдельной службой в структуре МВД и подчиняется Министру внутренних дел РФ.В своей деятельности ФСНЭП руководствуется ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», ФЗ «О милиции», КоАП РФ, УПК РФ, а также Приказом МВД РФ от 16.03.2004г. №177 «Об утверждении инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах».По общему правилу, для проведения проверки необходимо постановление (распоряжение), при этом копия постановления в обязательном порядке должна быть вручена представителю фирмы, предпринимателю или его представителю под расписку.Таким образом, при проведении оперативно-розыскных мероприятий, сотрудникам ФСНЭП не нужно конкретное постановление на проверку того или иного субъекта предпринимательства, для подтверждения своих полномочий им достаточно предъявления удостоверения сотрудника. Удостоверение должно соответствовать по фотографии, сроку выдачи, органу, району проверки. Предпринимателю не могут отказать в проверке удостоверений, фиксировании информации оттуда, звонках с целью подтверждения компетенции проверки.Информация о проверке должна быть, как в самом подразделении, проводящем проверку, так и в местном отделении полиции. О любом проводимом оперативном мероприятии местные правоохранительные органы должны быть извещены заранее.В результате звонка в полицию либо в соответствующий проверяющий орган предприниматель выясняет: все ли в порядке с разрешительной 32
документацией самой проверки. Такое возможно (в соответствии с Федеральным законом «О полиции») в случае лишь непосредственного обнаружения сотрудниками ФСНЭП противоправных действий, например, не выдаче чека или принятии к уплате иностранной валюты субъектом предпринимательства.Проверка организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, проводится в срок не более 30 дней.Началом срока проведения проверки является день вынесения постановления о ее проведении. Окончанием срока проведения проверки является день подписания акта о ее проведении. В том случае, если проверка проводится в занимаемых организацией либо физическим лицом помещениях (территории), руководитель (представитель) организации, физическое лицо (его представитель) вправе присутствовать при проведении проверки. В постановлении о проведении проверки делается отметка о разъяснении этого права такому лицу.В случае необходимости проведения в ходе проверки осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, досмотра транспортных средств, изучения документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изъятия отдельных образцов сырья, продукции и товаров, соответствующие действия осуществляются в порядке, установленном пунктом 25 части 1 статьи 11 Закона Российской Федерации «О полиции».22Осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества осуществляются по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа полиции) или его заместителя, производится в 22 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ от 14 февраля 2011 г. N 7 ст. 90033
присутствии двух понятых, а также представителя юридического лица, индивидуальною предпринимателя либо его представителя, которым вручаются копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления.Акт составляется в трех экземплярах и подписывается всеми проверяющими. Первый и второй экземпляр акта вместе с прилагаемыми к ним материалами остаются на хранении в подразделениях органов внутренних дел.Третий экземпляр акта вручается представителю организации или физическому лицу (его представителю) под расписку (с отметкой в первом экземпляре акта).Выездная налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа.Решение о проведении выездной налоговой проверки выносит налоговый орган по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица, если иное не предусмотрено в указанной статье Налогового Кодекса РФ.В соответствии со ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка в отношении одного налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) может проводиться по одному или нескольким налогам. Налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки одним и тем же налогам за один и тот же период.Налоговые органы не вправе проводить в отношении одного налогоплательщика более двух выездных налоговых проверок в течение календарного года. Выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев. Данный срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях - до шести месяцев.34
Срок проведения выездной налоговой проверки исчисляется со дня вынесения решения о назначении проверки и до дня составления справки о проведенной проверке.Налоговый инспектор, направленный для выездной проверки, обязан иметь постановление на проверку, подписанное руководителем налогового органа, и служебное удостоверение. Решение о проведении выездной налоговой проверки должно содержать следующие сведения:- полное и сокращенное наименования либо фамилию, имя, отчество налогоплательщика;- предмет проверки, то есть налоги, правильность исчисления и уплаты которых подлежит проверке;- периоды, за которые проводится проверка;- должности, фамилии и инициалы сотрудников налогового органа, которым поручается проведение проверки.В случае если налоговый инспектор не имеет постановления на проверку, то он не уполномочен проводить выездную проверку, а, следовательно, в соответствии со статьей 21 Налогового кодекса РФ налогоплательщик вправе не использовать требования такого проверяющего.Налоговый инспектор имеет право проверять только документы, касающиеся финансово-хозяйственной деятельности предпринимателя.Налоговый инспектор, следовательно, не уполномочен проверить санитарные книжки, давать правовую оценку таким документам, как сертификаты.Налогоплательщик обязан обеспечить возможность должностных лиц налоговых органах, проводящих выездную налоговую проверку, ознакомиться с документами, связанными с исчислением и уплатой налогов.При проведении выездной налоговой проверки у налогоплательщика могут быть истребованы необходимые для проверки документы в порядке, статьи 93 Налогового Кодекса.35
Ознакомление должностных лиц налоговых органов с подлинниками документов допускается только на территории налогоплательщика, за исключением случаев проведения выездной налоговой проверки по месту нахождения налогового органа, а также случаев, предусмотренных статьей 94 Налогового Кодекса.В последний день проведения выездной налоговой проверки проверяющий обязан составить справку о проведенной проверке, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения, и вручить ее налогоплательщику или его представителю.В случае, если налогоплательщик (его представитель) уклоняется от получения справки о проведенной проверке, указанная справка направляется налогоплательщику заказным письмом по почте.36
Заключение. В данной курсовой работе была рассмотрена тема «Государственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности». По мере написания данной курсовой работы мною были исследованы: Понятие, сущность и содержание государственного контроля, которые заключаются в системе проверки и наблюдения за соблюдением индивидуальными предпринимателями и организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности.Были исследованы виды контрольной деятельности, которые заключаются Изучив исторические аспекты организации контроля за предпринимательской деятельностью в России, можно сделать вывод, что система государственного устройства, управления и контроля имеет более чем тысячелетнюю историю и начинается с системы счетоводства и контроля, уходящей своими корнями в Древнюю Русь.Исследовав развитие системы государственного контроля предпринимательской деятельности, мы пришли к выводу, что она развивается в контексте развития экономических и политических процессов в Российской Федерации. Появляются некоммерческие организации предпринимателей, которые следят за контрольной деятельностью государственных и муниципальных органов и влияют на них через суды и прокуратуру при нарушении ими законодательства.Были изучены виды осуществляемых проверок органами государственного контроля и рассмотрены законодательные меры предпринимателей при их нарушении.Были исследованы особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности и роль прокурорского надзора в согласование проведения проверок органами государственного контроля.37
Список используемой литературы. Нормативно – правовые акты 1.Конституция Российской Федерации, принятая Всенародным голосованием 12.12.1993 (с последними изменениями и дополнениями на 21 марта 2014 года) // СЗ РФ от 4 августа 2014 г. N 31 ст. 43982.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Российская газета от 27 июля 2002 г. N 137, СЗ РФ от 29 июля 2002 г. N 30 ст. 30123.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ от 18 ноября 2002 г. N 46 ст. 45324.Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 38245.Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ от 14 февраля 2011 г. N 7 ст. 9006.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1,7.Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ от 14 августа 1995 г., N 33, ст. 33498.Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" С изменениями и дополнениями от: 14 октября 2014 г // СЗ РФ от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 624938
9.Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ от 16.01.95, N 3, ст. 16710.Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.07.2014) "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 36611.Справка о судебной практике рассмотрения споров, связанных с применением Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» http://www.garant.ru 12.Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ от 12 июля 2010 г. N 28 ст. 3706Учебная и научная литература. 1.Российское предпринимательское право Алексеева Д.Г., Андреева Л.В., Андреев В.К. Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова: учебник для вузов. – М.: Велби, Проспект, 2010. – 1072 с.2.Предпринимательское право России: учеб. / В.С. Белых, Г.Э. Берсункаев, С.И. Виниченко [и др.]; отв. ред. В. С. Белых. - М.: Проспект, 2013. - 656 с. 3.Прокурорский надзор: учеб. пособие под ред. Ф.К. Зиннурова, В.Н. Григорьева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - 247 с. 4.Прокурорский надзор: материал для учебы http://jurkom74.ru 39
5.Круглова Н. Ю. Основы бизнеса (предпринимательства): учебник / Н.Ю. Круглова. – М.: КНОРУС, 2013. – 544 с.6. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2012.7. История предпринимательства России: курс лекций. С.И. Сметанин. – М.: КНОРУС, 2011. – 192 с.8. Коломытцева О.Н. История зарождения государственного контроля в дореволюционной России//История государства и права. 2012. № 7.9.Беляева О.А. Предпринимательское право: Учебное пособие / Под ред. члена Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде РФ, профессора Ляндреса В.Б. - М., Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА-М», 2013. - 271 с.10. Винницкий Д.В. Виды субъектов российского налогового права: Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности / отв. ред., сост. проф. В.С. Белых. Екатеринбург: У-Фактория, 2010.11. Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб. 2011. 156 с. - С. 122–127.12. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учеб. для вузов /С. Э. Жилинский. - 8-е изд., пересмотр, и доп. – М.: Норма, 20011. - 944с.40
Государственный контроль является неотъемлемым методом регулирования предпринимательской деятельности. Он представляет собой постоянный мониторинг в сфере осуществления предпринимательской деятельности с целью выявления нарушений законности. Общие положения о порядке осуществления контрольных мероприятий сосредоточены в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Итак, под государственным контролем необходимо понимать деятельность уполномоченных органов власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами требований, установленных нормативными правовыми актами. Государственный контроль осуществляется путем проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений. Кроме этого, контроль выражается в систематическом наблюдении за исполнением обязательных требований, анализе и прогнозировании состояния исполнения данных требований при осуществлении предпринимательской деятельности.
В соответствии с законом, выделяются следующие принципы государственного контроля:
Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
Презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
Открытость и доступность нормативных правовых актов, соблюдение требований которых является предметом проверки;
Проведение проверок в соответствии с полномочиями проверяющего органа;
Строгое соблюдение органами власти установленных для проведения контроля процедур и требований;
Безвозмездность осуществления контрольных мероприятий (финансирование предусмотрено за счет средств соответствующих бюджетов);
Четкое разграничение полномочий органов власти по вопросам осуществления контрольных мероприятий.
Хозяйствующие субъекты обязаны уведомить контролирующие органы о начале осуществления своей предпринимательской деятельности. Порядок и форма уведомления регулируются Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности". Такая обязанность установлена по отношению к отдельным видам предпринимательской деятельности, указанным в законе и постановлении.
Основной формой государственного контроля является проверки, которые подразделяются на плановые и внеплановые. Плановые проводятся не чаще одного раза в три года (за исключением проверок в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, а также проверок соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые могут проводиться чаще).
Каждый контролирующий орган разрабатывает ежегодный план проверок, который направляется в прокуратуру для составления общего плана. Генеральная прокуратура Российской Федерации в срок до 31 декабря соответствующего года формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет.
Основанием для включения в план проверок является истечение установленного срока (по отношению к большинству видов предпринимательской деятельности срок составляет три года) с момента:
Государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;
Окончания проведения последней плановой проверки;
Начала осуществления предпринимательской деятельности (в случаях, когда требуется уведомление).
О проведении плановой проверки хозяйствующий субъект должен быть предупрежден контролирующим органом не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.
Внеплановая проверка проводится в строго определенных случаях при наличии оснований. Такими основаниями являются:
Истечение срока исполнения ранее выданного предписания;
Поступление обращений и заявлений, информации от органов власти из средств массовой информации о следующих фактах:
· возникновение угрозы причинения вреда определенным объектам (жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций);
· факт причинения вреда указанным выше объектам;
· нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
Приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Проверки могут быть документальными и выездными. Документальная проверка осуществляется по мету нахождения контролирующего органа и представляет собой исследование документов и сведений, которые в них содержатся. В ходе проверки могут быть истребованы только те документы, которые относятся к предмету проверки. Для этого направляется запрос хозяйствующему субъекту, который в течение десяти дней должен предоставить копии, заверенные подписью и печатью (для юридических лиц).
Если в ходе проверки будут выявлены ошибки и противоречия в представленных документах, то контролирующий орган может требовать необходимые пояснения, которые должны быть представлены в течение десяти рабочих дней в письменной форме. Если пояснения не будут направлены или будут установлены признаки нарушения обязательных требований, то орган контроля вправе провести выездную проверку.
Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения, обязательного ознакомления руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.
Сроки проведения проверки зависят от проверяемого субъекта. Так, в отношении субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год. В остальных случаях срок ограничен периодом в двадцать рабочих дней (для любого вида проверки).
В процессе осуществления выездной проверки должностные лица контролирующих органов могут знакомиться с документами, им должен быть обеспечен доступ на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.
По результатам проверки составляется акт в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.
В журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществляется запись о проведенной проверке. В случае выявления при проведении проверки нарушений контролирующий орган выдает предписание об устранении нарушений с указанием предусмотренных для этого сроков, а также принимает меры по контролю за исполнением предписания.
- Предмет и система курса
- Предпринимательская деятельность как предмет правового регулирования
- Соотношение понятий «предпринимательская деятельность», «экономическая деятельность», «хозяйственная деятельность», «коммерческая деятельность»
- Формы и виды предпринимательской деятельности
- Понятие предпринимательского права и его место в структуре российского права
- Принципы предпринимательского права
- Основные принципы предпринимательского права
- Методы предпринимательского права
- Правоотношения, возникающие в сфере предпринимательской деятельности
- Предпринимательская деятельность как предмет правового регулирования
- Источники предпринимательского права
- Понятие и виды источников предпринимательского права
- Предпринимательское законодательство и основные направления его совершенствования
- Система предпринимательского законодательства
- Обычаи делового оборота как источник предпринимательского права
- Применение норм международного права
- Роль судебной практики в правовом регулировании отношений в сфере предпринимательской деятельности
- Понятие и виды источников предпринимательского права
- Правовой статус отдельных субъектов предпринимательской деятельности
- Субъекты предпринимательской деятельности: понятие и виды
- Индивидуальная форма предпринимательства
- Правоспособность индивидуального предпринимателя
- Лицензирование индивидуальной формы предпринимательства
- Коллективные формы предпринимательства
- Полные товарищества
- Товарищество на вере
- Общества с ограниченной ответственностью (ООО)
- Акционерные общества (АО)
- Производственные кооперативы (ПК)
- Государственные и муниципальные унитарные предприятия
- Субъекты малого предпринимательства
- Предпринимательские объединения
- Классификация холдингов
- Способы создания холдингов. Система участия
- Предпринимательские объединения
- Финансово-промышленные группы
- Иные формы предпринимательских объединений
- Некоммерческие организации как субъекты предпринимательской деятельности
- Создание и прекращение деятельности субъектов предпринимательства
- Порядок и способы создания субъектов предпринимательства
- Государственная регистрация субъектов предпринимательства
- Реорганизация субъектов коллективного предпринимательства
- Ликвидация субъектов коллективного предпринимательства
- Несостоятельность (банкротство) субъектов предпринимательской деятельности
- Понятие, критерии и признаки несостоятельности (банкротства)
- Критерии банкротства
- Признаки банкротства
- Правовой статус участников правоотношений несостоятельности (банкротства)
- Правовой статус кредитора
- Правовой статус арбитражного управляющего
- Арбитражный суд как участник правоотношений несостоятельности (банкротстве)
- Процедуры несостоятельности (банкротства)
- Наблюдение. Понятие наблюдения. «Нейтральность» процедуры
- Финансовое оздоровление
- Внешнее управление. Цели и основания введения внешнего управления
- Конкурсное производство
- Мировое соглашение. Мировая сделка в банкротом и исковом процессах
- Понятие, критерии и признаки несостоятельности (банкротства)
- Правовой режим имущества субъектов предпринимательской деятельности
- Понятие и виды имущества субъектов предпринимательской деятельности
- Правовые формы принадлежности имущества субъектам предпринимательской деятельности
- Правовой режим отдельных видов имущества
- Правовой режим денежных средств
- Правовой режим ценных бумаг
- Правовой режим прибыли
- Приватизация государственного и муниципального имущества
- Понятие и основные цели приватизации
- Законодательство о приватизации
- Субъекты и объекты приватизационных правоотношений
- Порядок и способы приватизации
- Механизм государственного регулирования предпринимательской деятельности
- Государственное регулирование предпринимательской деятельности: понятие, виды, основания и пределы
- Методы, средства и формы государственного регулирования предпринимательской деятельности
- Государственный контроль за предпринимательской деятельностью
- Государственное регулирование функциональных видов экономической деятельности
- Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности
- Субъекты конкуренции
- Антимонопольное законодательство
- Понятие и виды монополий
- Монополистическая деятельность субъектов конкуренции
- Антимонопольные органы
- Санкции за нарушение антимонопольного законодательства
- Техническое регулирование
- Технические регламенты
- Стандартизация
- Подтверждения соответствия
- Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов
- Государственное регулирование ценообразования
- Ценообразование как вид экономико-правовой деятельности
- Законодательство о цепах и ценообразовании и основные направлении его совершенствования
- Публично-правовой режим осуществления ценообразования
- Государственное регулирование инновационной деятельности
- Источники правового регулирования инновационной деятельности
- Субъекты и объекты инновационной деятельности
- Публично-правовой режим осуществления инновационной деятельности
- Государственное регулирование инвестиционной деятельности
- Субъекты инвестиционной деятельности
- Объекты инвестиционной деятельности
- Публично-правовой режим осуществления инвестиционной деятельности
- Особенности отдельных форм осуществлении иностранными инвесторами деятельности на территории Российской Федерации
- Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности
- Источники правового регулирования внешнеэкономической деятельности
- Субъекты и объекты внешнеэкономической деятельности
- Публично-правовой режим осуществления внешнеэкономической деятельности
- Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности
- Государственное регулирование отраслевых видов предпринимательской деятельности
- Государственное регулирование банковской деятельности
- Понятие и структура банковской системы Российской Федерации
- Источники правового регулирования банковской деятельности
- Правовое положение кредитных банковских организаций
- Публично-правовой режим осуществления банковской деятельности
- Государственное регулирование биржевой деятельности
- Источники правового регулирования биржевой деятельности
- Субъекты биржевой деятельности
- Публично-правовой режим осуществления биржевой деятельности
- Государственное регулирование страховой деятельности
- Источники правового регулирования страховой деятельности
- Субъекты страховой деятельности (страхового дела) и участники страховых отношений
- Объекты страхования
- Публично-правовой режим осуществления страховой деятельности
- Государственное регулирование профессиональной предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг
- Источники правового регулирования профессиональной предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг
- Субъекты профессиональной предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг
- Публично-правовой режим осуществления профессиональной предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг
- Государственное регулирование аудиторской деятельности
- Виды аудита
- Источники правового регулирования аудиторской деятельности
- Субъекты аудита
- Публично-правовой режим осуществления аудиторской деятельности
- Государственное регулирование оценочной деятельности
- Источники правового регулирования оценочной деятельности
- Субъекты и объекты оценочной деятельности
- Публично-правовой режим оценочной деятельности
- Государственное регулирование банковской деятельности
- Предпринимательский договор
- Предпринимательский договор: понятие, виды и сфера применения
- Особенности порядка заключения предпринимательского договора
- Особенности изменения и расторжения предпринимательского договора
- Исполнение предпринимательского договора: понятие, принципы
- Ответственность в сфере предпринимательской деятельности
- Понятие, виды и основания для применения ответственности
- Неустойка: понятие, виды и порядок взыскания
- Убытки: понятие, виды и порядок взыскания
Государственный контроль за предпринимательской деятельностью
В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности важное место принадлежит государственному контролю как одному из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Прежде чем приступить к характеристике государственного контроля за предпринимательской деятельностью, следует несколько слов сказать о понятиях контроля и надзора.
Понятие «контроль» дословно означает «постоянное наблюдение, проверка чего-либо». Поэтому государственный контроль представляет собой систему проверки и наблюдения в той или иной сфере осуществления государственной власти. Государственному контролю противопоставляется общественный (негосударственный) контроль.
Наука административного права выделяет два вида контрольной деятельности: контроль и надзор. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации функций органов исполнительной власти. Говоря о соотношении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», мы придерживаемся высказанного в литературе мнение о том, что государственный надзор есть особый вид государственного контроля.
Вот что пишет по этому поводу Д. Н. Бахрах: «Надзор - это ограниченный, суженный контроль». Далее авторитетный ученый отмечает, что в России существует три типа надзора: а) судебный; б) прокурорский; в) административный. Последний - самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается от судебного и от прокурорского надзора.
В итоге Д. Н. Бахрах формулирует следующее определение административного надзора: «Административный надзор - надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм». Аналогичное мнение было высказано А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, которые считают, что административный надзор является разновидностью государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением всеми лицами (в том числе должностными) действующих в сфере управления правил (норм).
Административный надзор обладает своими особенностями.
Во-первых, субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты исполнительной власти.
Во-вторых, основная цель административного надзора - обеспечение безопасности граждан, организаций и общества.
В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил, а не на соблюдение законности в целом.
В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически.
В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями.
В-шестых, административный надзор связан с широким применением мер административного принуждения.
Таким образом, государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства есть система проверок и наблюдения за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти требований нормативных правовых актов при осуществлении предпринимательской деятельности, а также при ее управлении.
В действующем законодательстве отсутствует общее (универсальное) определение понятия государственного контроля и надзора. Существуют различные виды контроля и надзора в зависимости от сферы применения.
К ним относятся, в частности:
- банковский надзор;
- бюджетный контроль;
- валютный контроль;
- государственный метрологический контроль (надзор);
- государственный строительный надзор;
- контроль безопасности при использовании атомной энергии;
- контроль объектов, признаваемых опасными, а также особо важных и режимных объектов;
- налоговый контроль;
- санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль;
- страховой надзор;
- таможенный контроль;
- транспортный контроль;
- финансовый контроль.
Как видно, даже этот далеко неполный перечень видов контроля и надзора представляет собой огромный нормативный массив для исследования и анализа. Это позволяет ограничиться лишь общими положениями о контроле (надзоре) и рассмотреть некоторые виды государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности.
В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.
Предварительный контроль преследует цель предупреждения и профилактики соблюдения параметров предпринимательской деятельности.
Текущий контроль имеет цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности.
Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательства.
С учетом того, кем осуществляется государственный контроль, а также характера полномочий контролирующих органов можно выделить контроль:
- Президента РФ;
- органов законодательной (представительной) власти;
- органов исполнительной власти;
- органов судебной власти (включая конституционный контроль);
- прокурорский (надзор);
- ведомственный (надзор).
Принимая во внимание объем контролируемой деятельности, выделяют общий и специальный контроль. Большинство видов осуществляемого контроля носит специальный характер (например, бюджетный, валютный, налоговый, страховой, финансовый и др.). К общему можно отнести судебный контроль и прокурорский надзор.
Существуют и другие виды контроля (надзора). В литературе называют непосредственный (прямой) контроль за предпринимательской деятельностью и опосредованный контроль. Так, непосредственным контролем за предпринимательской деятельностью является банковский, валютный контроль, государственный строительный надзор и др. К опосредованному контролю можно отнести, например, контроль, осуществляемый органами законодательной и исполнительной власти.
Учитывая тенденцию к усилению контроля за предпринимательской деятельностью, государство принимает меры по защите прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности от злоупотреблений со стороны контролирующих органов. В этом плане показательным является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (в ред. от 30 декабря 2006 г. № 266-ФЗ). Сфера действия названного Закона весьма ограниченна.
В силу с п. 1 ст. 1 данный Закон регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Закон № 134 не применяется:
- к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора);
- к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе;
- к отношениям, связанным с проведением бюджетного, валютного налогового контроля, а также иных видов специального контроля (надзора).
Действие Закона о защите прав юридических лиц ограничено также в контексте определения понятия «государственный контроль (надзор)». В целях Закона государственный контроль (надзор) представляет собой проведение проверок выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (ст. 2 Закона № 134).
Коротко остановимся на характеристике отдельных положений Закона. Начнем с того, что в Законе от 8 августа 2001 г. №134 (ст. 3) сформулированы основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Среди них можно назвать принципы:
- презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;
- открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);
- соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);
- периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;
- ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации;
- недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;
- недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
Заслуживает внимания гл. 2 Закона «Требования к организации и проведению мероприятий по контролю».
В частности, отметим ряд принципиальных требований:
- мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю;
- продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца (в исключительных случаях этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц);
- в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю проводится не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.
В целях зашиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Закон (ст. 8) устанавливает ограничения по проведению мероприятий по контролю (дополнительные гарантии).
При проведении указанных мероприятий должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:
- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;
- осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц, или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
- требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
- требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
В Законе (гл. 3) подробно прописаны права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
В частности, они имеют право:
- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
- получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами;
- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);
- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Законодательство о контроле (надзоре) состоит из большого числа нормативных правовых актов различной юридической силы, регулирующих разные виды контроля (надзора). Однако до сих пор отсутствует федеральный закон, закрепляющий основы государственного контроля (надзора) в сфере экономики и предпринимательства.
