Определение и классификация правовых актов управления. Правовые акты управления: понятие и виды. Классификация правовых актов. Подготовка нормативных правовых актов Примеры нормативных актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.

В соответствии с этим правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты управления непосредственно выражают регулятивную функцию права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное, многократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на широкий, неопределенный круг лиц - на всех, кто, так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты.

Их подзаконность - свидетельство вторичности такого рода нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

А) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительством РФ был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в данном Законе;

Б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства, таможенные правила, правила дорожного движения, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

В) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

Определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях исполнительной власти России). Например, положения о министерствах, государственных комитетах, федеральных службах Российской Федерации;

Д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.).

Е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

Ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих решений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

З) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Индивидуальны е акты управления, в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер и содержат персонифицированное предписание для решения индивидуальных административных дел. По своему юридическому содержанию - это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (лица); в третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административного акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного наказания.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти (приложение).

В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания, запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных они применяются к конкретным лицам.

Иногда в административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем.

Такого рода акты называются смешанными .

Помимо нормативных и индивидуальных в литературе иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня - типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов - вообще не имеет никакого юридического значения.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).

По форме письменные, устные и конклюдентные . Письменные, как разновидность служебных документов встречаются чаще всего. Устные акты в виде приказов и распоряжений распространены в армии, милиции, других военизированных организациях, а так же при руководстве производственной деятельностью. Конклюдентные акты выражаются в молчаливых жестах, сигналах, знаках, причем не произвольных, а установленных законом (например, жесты регулировщиков уличного движения).

По порядку принятия - правовые акты управления делятся на коллегиальные (принимаемые сообща, коллегией) и единоначальные , принимаемые единолично уполномоченным должностным лицом.

По наименованию . Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами , а по некоторым вопросам - распоряжениями (ст. 90 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 ФКЗ), обеспечивает их исполнение, причем подчеркивается, постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г., утвердившим «правила подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» указанные органы и их руководители издают приказы, постановления, распоряжения, правила, положения, а также инструкции.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации.

Главы администрации, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. например, это совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств и т.д.

Например, Правительство РФ совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государства, определяет степень и порядок участия в выполнении федеральных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в Конституции ст. 72, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти Федерации и таких же органов субъектов Федерации.

3.1.4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически ре­ализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным кри­териям.

Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитан­ных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкрет­ного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содер­жащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совер­шает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выра­жением процесса реализации исполнительной власти. Это - юриди­ческие акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управлен­ческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. со­держащиеся в законодательных актах. Например, на основании Зако­на о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализи­рующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

б) определяются типовые правила поведения в сфере государст­венного управления. Например, таможенные правила, правила прива­тизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев испол­нительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты при­нимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, государственных ко­митетах и федеральных службах Российской Федерации;

д) обеспечивается механизм реализации конституционного стату­са граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возла­гаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотно­шениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

з) осуществляется охрана установленного в сфере государствен­ного управления порядка отношений. Например, о судебном обжало­вании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных админист­ративно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важ­ные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Законе о Правительстве Российской Фе­дерации, в ст. 30 которого решениям, имеющим нормативный харак­тер или наиболее важное значение, отводится приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопро­сам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по из­данию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В на­стоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управле­нию в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполни­тельной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республикан­ское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнитель­ными органами всех субъектов федерации и действовать в соответст­вующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отрас­левой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В специ­ально предусмотренных административно-правовыми нормами случа­ях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически-обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством Российской Федерации установлено, что Министерство труда и социального развития по вопросам своей компе­тенции вправе принимать постановления, обязательные для испол­нения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомст­венной подчиненности. Аналогичную юридическую силу имеют нор­мативные акты некоторых других исполнительных органов с межот­раслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко вы­раженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные пра­вовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкрет­ные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъек­тов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью ре­шаются индивидуальные административные дела или вопросы, воз­никающие в сфере государственного управления; во-вторых, они пер­сонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (ли­ца); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального адми­нистративно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о нало­жении на виновного в совершении административного правонару­шения административного взыскания.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике госу­дарственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важ­нейшим средством оперативного решения текущих вопросов управле­ния. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реали­зацию юрисдикционной (правоохранительной) функции админист­ративного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения адми­нистративно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпы­вается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например, финансового, земельного, тру­дового и т.п.). Тем не менее главным требованием, предъявляемымк их изданию, является их соответствие нормативным админист­ративно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, изда­ваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отно­шений, должны основываться на нормах, содержащихся в федераль­ном законе «Об основах государственной службы Российской Феде­рации».*

_________________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. Тем самым создается впечатление, что юридическое содержание нормативных актов свободно от них, что не соответствует действительности. В нормативных актах, прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условияих использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкрет­ным лицам.

Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям). Об их масштабности, т.е. террито­риальной распространенности уже говорилось. Иногда в одном адми­нистративно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о пре­образовании действующего исполнительного органа или об образова­нии нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. Такого рода акты называются смешанными, причем иногда их выделяют в самостоя­тельный вид правовых актов наряду с нормативными и индивидуаль­ными. Для этого однако достаточных оснований не имеется. Поскольку индивидуальные предписания в подобных случаях «сопровождают» нормативные, постольку для определения юридической природы акта необходимо ориентироваться на его преобладающее качество, а имен­но - на нормативность.

Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (на­пример, о переносе выходного дня) либо общие требования (на­пример, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня - типич­ный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов - вообще не имеет юридического значения.

Интерес представляет классификация административно-право­вых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, уста­новленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

Прежде всего правовые акты по вопросам организации испол­нительной власти издает Президент Российской Федерации. Напри­мер, он назначает на должность и освобождает от должности замести­телей Председателя Правительства, федеральных министров, форми­рует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам - распоря­жениями (ст. 90 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве последнее на основании и во исполнение Конститу­ции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 Закона), причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.

Руководители федеральных органов исполнительной власти (министерств и т.д.) издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения и дают указания. Единообразного решения этого воп­роса нет. На практике некоторые исполнительные органы (например, налоговые) часто свои властные волеизъявления облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, что свидетельствует о недобросо­вестном отношении с их стороны к установленным вариантам право­вых актов управления.

Как правило, ведомственные акты имеют обязательную силу для всех подразделений соответствующей системы. Иногда такого рода правовые акты обязательны для физических и юридических лиц не­зависимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.*

____________________________

* См. например. Положение о Министерстве путей сообщения Российской Федерации. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№31.Ст 3746.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (см. ст. 120 Конституции Республики Татарстан).

Главы администрации краев, областей, городов федерального зна­чения, автономных областей и округов издают постановления и рас­поряжения (см. ст. 46 Устава Свердловской области).

Следует отметить, что несмотря на то, что местное самоуправ­ление не является элементом реализации государственной власти, Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»* содержит норму, в которой го­ворится о правовых актах осуществляющих его функции органов и должностных лиц. Наименование их определяется уставом муници­пального образования. Поскольку эти органы и лица не являются представителями государства, налицо делегация юридически-власт­ных функций негосударственным формированиям.

_____________________

* См.: Собрание законодательства Российской федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распро­страняется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это - пра­вовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяется в настоящее время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В их числе, например, правила:

по стандартизации и качеству продукции; учета и статистики; без­опасности движения и пользования транспортными средствами;

воинского учета; пограничного режима; паспортной системы; ка­рантинные; таможенные и т.п.

Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации, всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству Российской Феде­рации, органам исполнительной власти субъектов федерации. В каче­стве примера общеобязательных правил могут служить утвержденные Правительством Российской Федерации 17 июля 1995 года «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистра­ционного учета по месту пребывания и по месту жительства в преде­лах Российской Федерации» (органами регистрационного учета явля­ются органы внутренних дел и местного самоуправления.*

________________

* Там же. 1995. № 30. Ст. 2939

В настоящее время не определен круг вопросов, по которым такие правовые акты могут издаваться соответствующими субъектами пред­ставительной или исполнительной власти, в результате чего на практике наблюдаются факты не основанного строго на действующем законодательстве их издания. Особенно это заметно на ведомственном и территориальном уровнях, где установление общеобязательных правил, охраняемых мерами административной ответственности, приобрело чрезвычайно широкий объем. Между тем, установление та­кого рода правил непосредственно затрагивает законные интересы прежде всего граждан, а также многих негосударственных форми­рований, еще не ставших на прочные «ноги». С учетом того, что каж­дое такое правило содержит в себе юридические запреты, не трудно понять, чтоими фактически во многом ограничивается админист­ративно-правовой статус указанных субъектов. Еще в 30-е годы поднимался вопрос о целесообразности ограничения сферы действия правовых актов с административной санкцией (тогда они назывались «обязательными постановлениями»). Однако и в наши дни такой воп­рос не утратил своей актуальности. Особенно на уровне города, района в последние годы отчетливо проявляется стремление к широкому использованию таких правовых форм в явном несоот­ветствии с действующим законодательством. Этому способствует не­достаточно четкое определение на указанном уровне компетенции органов представительной и исполнительной власти по установлению таких общеобязательных правил, которые охраняются администра­тивными санкциями (а они не так уж и незначительны). Очевидно, что в данной области правового регулирования требуется определен­ная реформация. Пока же все сводится к перманентным внесениям изменений и дополнений к Кодексу Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях, что явно недостаточно. Вследствие этого главы некоторых администраций, мэры городов, министерства и ведомства Российской Федерации и республик бесконтрольно уста­навливают немало правил, ограничивающих без должного правового обоснования законные интересы и права управляемых. Организаци­онные средства контроля и надзора за порядком введения в действие общеобязательных правил поведения в сфере государственного управ­ления не используются в надлежащем объеме. Тем не менее, правила общеобязательного характера объективно необходимы, а потому необ­ходима и их надежная правовая регламентация.

Обращает на себя внимание в связи с изложенным, что пред­ставительным органам системы местного самоуправления предостав­лено право устанавливать общеобязательные правила по всем вопро­сам их компетенции, т.е. их полномочия такого рода определены зна­чительно более четко по сравнению с аналогичными полномочиями, например, федеральных органов исполнительной власти.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соот­ветствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управ­ленческой деятельности не исключает возможности издания совмест­ных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц, Например, это - совместные приказы двух или нескольких федераль­ных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.

Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государ­ства, определяет степень и порядок участия в выполнении федераль­ных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в ст. 72 Конституции Россий­ской Федерации, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти России и таких же органов субъектов федерации.

Важное значение имеет четкое определение компетенции органа исполнительной власти и должностного лица, его представляющего, по изданию правовых актов управления. Пока эта проблема решена с достаточной полнотой только применительно к Правительству Рос­сийской Федерации. В Законе о Правительстве России определено, что в неотложных случаях Председатель Правительства от имени пос­леднего вправе издавать по отдельным вопросам государственного уп­равления распоряжения, причем, с обязательной информацией об этом Правительства (ст. 26). Установлено также, что по поручению Председателя Правительства постановления Правительства могут подписываться его первым заместителем, а распоряжения также пер­вым заместителем, но без предварительного поручения.

В других случаях данный вопрос не решается столь четко, хотя он имеет принципиальное значение, ибо прямо связан с устранением возможности злоупотреблений со стороны отдельных должностных лиц. Особенно сложно решение такого вопроса применительно к тем уровням исполнительной власти, где наряду с индивидуальными пол­номочиями главы администрации (например, мэра Москвы) реализу­ются также полномочия коллегиальных исполнительных органов (например, мэрия и правительство Москвы). Здесь еще далеко не все урегулировано на должном правовом уровне.

Не всегда ясно соотношение коллегиального и единоличного варианта принятия управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства Российской Федерации соответствующие нор­мы установлены. В других же случаях - не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрас­ли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в при­нятии управленческих решений велика. Тем не менее ее четкого оформления в данном случае не имеется. Только в отношении госу­дарственных комитетов есть указание на то, что решения по межот­раслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, прини­маются коллегиально.

Правовые акты управления можно классифицировать на виды по различным признакам
По наименованию: на указы, распоряжения Президента; постановления Правительства; приказы, инструкции, постановления федеральных органов исполнительной власти; постановления руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ; а в ряде случаев – акты органов местного самоуправления (в случае делегирования им соответствующих государственно-властных полномочий).
По способу охраны: на акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. Дисциплинарная ответственность возможна только в порядке подчиненности по службе. Административная ответственность на-ступает за нарушение общеобязательных для всех граждан, организаций правил поведения в сфере государственного управления (правовые акты управления с административной санкцией).
По масштабности (кругу лиц, на которых они распространяются): на акты общего значения; межведомственные; ведомственные; внутриведомственные.
По способу принятия: на принимаемые коллегиально (простым либо квали-фицированным большинством) и единоначальные.
По субъектам, их принявшим: на акты органов исполнительной власти; акты субъектов власти, не находящихся в аппарате управления (некоторые акты судей, прокуроров и т. д.); акты общественных объединений, которым делегированы го-сударственно-властные полномочия.
По форме выражения: на письменные, устные и выраженные в форме конклюдентных действий.
Конечно, правовые акты управления можно классифицировать и еще по большому количеству признаков, но наиболее значимая их классификация производится по юридическим свойствам. По этому признаку правовые акты управления делятся на нормативные и индивидуальные.
Правовые акты управления нормативного характера – это акты, которые регулируют однотипные общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное неоднократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного адресата. Нормативные акты могут быть общефеде-ральные, республиканского, краевого, областного значения, межведомствен-ной, ведомственной, внутриведомственной компетенции.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм – это решения субъектов управления по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам для их однократного применения. Индивидуальные правовые акты управления порождают, изменяют либо прекращают правоотношения. Они могут быть трех основных видов: правонаделительные (назначение временно исполняющего обязанности); оперативно-распорядительные (о переносе выходного дня); правоохранительные (о применении мер государственного принуждения).
К правовым актам управления предъявляются общие основные требования. Они должны быть:
приняты с соблюдением требований законности (на основании и во исполнение законов и им соответствовать);
приняты компетентным органом (должностным лицом);
юридически обоснованы (соответствовать принципам и нормам права);
изданы в соответствии с установленным порядком;
изданы с соблюдением требований по их форме (наименование, реквизиты и т. д.).
В ряде случаев к правовым актам управления могут предъявляться и специальные требования:
издание акта в установленный срок (наложение административного наказания);
издание акта с согласия вышестоящего органа (получаемого путем утверждения акта);
издание акта с соблюдением требований конкретности, оперативности, дифференцированности руководства, строгой исполнительской дисциплины и т. д.

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей имеется возможность классификации актов управления по ряду критериев.

Правовые акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления; форме выражения актов.

По юридическим свойствам, акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные, акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах продажи товаров по образцам, и др.). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации (например, положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, федеральных службах и других федеральных органах). Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов федерации.

Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Примером таких актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя органа исполнительной власти о поощрении сотрудника органа и т.д.

Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.

Правовые акты управления смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и должностным лицам.

По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех пор пока не будет отменен, т.е. бессрочно. Бели же в акте управления указан срок действия, по истечении этого срока акт утрачивает силу. Временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальные единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе России, администрацией края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и другими органами общей компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления. Акты межотраслевого (надведомст-венного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой характер. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами. Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями служб, управлений, отделов и т.п.

По органам, издающим правовые акты управления. Органы исполнительной власти Российской Федерации издают: Президент - указы и распоряжения; Правительство - постановления и распоряжения; министры - приказы, распоряжения, указания, инструкции; государственные комитеты - постановления, а их председатели - приказы, распоряжения, указания, инструкции; руководители федеральных служб, агентств и др. - приказы, распоряжения, указания, инструкции.

Органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации (президенты, правительства, министерства, комитеты и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России.

Органы исполнительной власти иных субъектов федерации (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа) издают: главы администраций - постановления, распоряжения и др.; органы специальной и отраслевой компетенции (отделы, управления, департаменты и т.п.) - приказы и иные акты.

Руководители государственных предприятий, учреждений и организаций издают приказы и иные акты.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Скажем, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов. Кроме того, судьи выносят постановления по делам об административных правонарушениях.

Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.

Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры; председатели государственных комитетов, комитетов; руководители отделов; начальники управлений и т.п.). Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.

Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения определенных работ или совершения отдельных действий. В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный акт уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит общеобязательный характер, т.е. распространяет свое действие на органы, предприятия, учреждения, организации, на должностных лиц и граждан, они до их опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные в свою очередь делятся на письменные и устные.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность.

Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых и иных правоотношений. Жест сотрудника Государственной автомобильной инспекции, запрещающий движение транспорта, есть указание компетентного работника милиции, в силу которого водитель обязан приостановить движение транспортного средства до тех пор, пока не будет подан жест, разрешающий движение.

В административной науке правовые акты управления классифицируются в зависимости от того или иного критерия. Так, в зависимости от юридического содержания выделяют нормативные, индивидуальные и смешанные правовые акты управления.

Нормативными признаются правовые акты управления, которые:

Выступают как источники административного права;

Предусматривают нормы права и конкретизируют нормы права правовых актов высшей юридической силы;

Рассчитаны на многократное использование, поскольку предусматривают правила поведения при наступлении определенных обстоятельств;

Распространяются на неограниченный круг лиц;

Выступают правовыми основами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений;

Предусматривают права и обязанности субъектов в сфере государственного управления;

Устанавливают ограничения и запреты для физических и юридических лиц, как субъектов административных правоотношений и др.

Нормативные акты управления уполномочены издавать все субъекты государственного управления в пределах своих полномочий. Примером таких актов могут быть: Указы и Распоряжения Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти», от 29 мая 2001 г. «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине», от 22 января 2001 г. «Об образовании местной милиции»; постановления Кабинета Министров Украины: от 20 апреля 1998 г. «О реорганизации структуры аппарата Кабинета Министров Украины», от 3 июля 1998 г. «О порядке лицензирования предпринимательской деятельности», от 23 апреля 2001 г. «Об утверждении Порядка ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им»; приказы министерств и иных центральных органов: Приказ Главгосслужбы от 23 октября 2000 г. «Об утверждении Общих правил поведения государственных служащих», Приказ Председателя СБУ Украины от 1 марта 2001 г. «Об утверждении Свода сведений, составляющих государственную тайну» и др.

В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты являются:

Персонифицированными, то есть направленными определенному адресату;

Рассчитанными на одноразовое применение;

Выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Примерами таких актов могут быть указы Президента Украины о назначении на должность или освобождение от должности министра, государственного секретаря министерства, постановления КМУ (в частности, от 18 февраля 1998 г. «О включении Одесской государственной юридической академии в Перечень высших учебных заведений по подготовке и переподготовке специалистов органов исполнительной власти и рыночной экономики») и др.

Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов.

В зависимости от действия правового акта управления в пространстве различают акты общего и локального характера. Первые распространяются на всю территорию Украины, вторые - на часть территории (область, район, город), на определенное учреждение, государственный орган. В ряде случаев органы государственного управления могут принимать акты, которые регулируют отношения, возникающие внутри данного органа. Их принято называть внутриорганизационными. Такие акты выступают разновидностью локальных актов управления (например, Устав Одесской национальной юридической академии).

В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления (например, Временный регламент КМУ, утвержденный постановлением КМУ от 5 июня 2000 г.).

В зависимости от формы выражения акты управления делятся на письменные, устные и конклюдентные. Письменные и устные акты управления в административной науке еще называют словесными. Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления наиболее часто используются в Вооруженных силах Украины, органах внутренних дел, СБУ и др. Они не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности.

В зависимости от характера компетенции органа, издающего правовые акты управления, различают:

Акты управления органов общего управления. К таким актам относятся постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины (по вопросам финансовой, ценовой, инвестиционной, налоговой политики и др.); решения областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (по вопросам выполнения государственных и региональных программ, соблюдения прав и свобод граждан, выполнения соответствующих местных бюджетов и др.). Такие акты направлены на решение основных задач публичного управления;

Акты управления органов отраслевого управления. Как правило, такие акты (приказы) издаются министерствами и направлены на решение важных вопросов в конкретных отраслях государственного управления (например, Приказ Министерства образования и науки Украины от 27 октября 1998 г. «Об утверждении Порядка предоставления платных услуг государственными учебными заведениями»);

Акты управления органов межотраслевого управления. Такие акты издаются органами межотраслевого управления и направлены на решение конкретных вопросов в нескольких областях или сферах общественной жизни. Они являются обязательными для выполнения юридическими и физическими лицами, на которых распространяют свое действие.

Примером таких актов могут быть: Приказ Государственной налоговой администрации Украины от 4 октября 1999 г. ♦Об утверждении порядка применения штрафных санкций за нарушение валютного законодательства», Распоряжение Антимонопольного комитета Украины от 29 ноября 1999 г. ♦О Положении о порядке проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства» и др. В зависимости от органов, издающих акты управления и их названий, правовые акты управления классифицируют на:

Указы и распоряжения Президента Украины;

Постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины:

Приказы министерств, государственных комитетов, иных центральных органов со специальным статусом;

Решения местных государственных администраций:

Решения органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий;

Нормативные приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.

В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования, например, постановления Кабинета Министров Украины. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. Следует отметить, что единоличные акты управления встречаются чаще, чем коллегиальные. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.