Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Конституция Российской Федерации. Ст. 1
В результате освоения данной темы студент должен: знать
- государственно-территориальное устройство России;
- состав и особенности федеральных округов России;В уметь
- проводить анализ социально-экономического положения федеральных округо России;
- применять знания о федеральных округах к разработке стратегий их развития;В владеть
- навыками системного анализа федеральных округов России;
- методами оценки развития федеральных округов.
Содержание государственно-территориального устройства России
Основой государственного управления является территориальное устройство государства. Территориальное деление (установление военных, горных, энергетических и других округов) обеспечивает функционирование различных сфер деятельности и отраслей хозяйства. Ключевы его элементом является административно-территориальное устройство с помощью которого осуществляется управление экономической, социальной, культурной, общественной и иными сферами жизни страны.
Помимо административно-территориального устройства государственное устройство содержит также характеристики организационно-правового типа государства, статуса его территориальных образований, особенност политико-территориальной организации власти. В последней центрально место отводится правовому положению региональных частей государств и их взаимоотношениям с центром. При этом единое государство с административно-территориальными единицами, не имеющими политическо самостоятельности, называется унитарным. Государство, опирающеес на объединение относительно самостоятельных государственных образований с равным статусом, является федеративным.
Следовательно, административно-территориальное устройство представляет собой распределение территории страны по составляющим, на основе которых формируется структура и реализуется деятельност органов государственного или муниципального управления для достижения их задач и функций .
Государственно-территориальное устройство - это совокупность подсистем территориального деления и государственного управления (например, федеральные округа или субъекты федерации) и местное территориальное устройство.
Административно-территориальное устройство обусловливается целями и особенностями типа государства. Оно включено в постоянно взаимодействие с управленческой структурой государства и выстраивается на протяжении истории под влиянием выполняемых государство функций, реализуемой политики, возможностей участия граждан в государственном управлении, предоставления национальным меньшинства определенного государственно-правового положения.
Территориальное устройство определяется организационно-правовой формой государства, ее спецификой. Административные единицы федеративных государств создаются исходя из национальной, территориально или и той, и другой вместе.
Изменения и увеличение аппарата государственного управления привели к формированию многоуровневого и разветвленного деления на специальные округа для достижения административных целей центральных органов власти. Специальные округа (районы ) являются территориями в которых функционирует подразделение центрального органа власти, реализующее полномочия, установленные для данного органа власти. Специальных округов множество, их границы часто не согласуются с границам административно-территориального деления. Среди специальных округов выделяют военные, военно-воздушные, лесные, налоговые, почтовые судебные, топливные, транспортные, финансовые и другие округа . Некоторые из них делятся на меньшие части.
В Конституции Российской Федерации закреплены термины «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Российской Федерации». Последний термин является составляющим элементом первого. При этом территория охватывает еушу, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территорией государства. В Конституции Российской Федерации в сг. 65 закреплена федеративная природ государства, в состав которого входят субъекты Федерации - республики края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа (табл. 5.1). Здесь же установлено разделение предмето ведения Федерации, ее субъектов и совместного ведения.
Один из ключевых принципов федеративного государственного устройства заключается в равноправии субъектов Федерации во взаимодействии с федеральными органами государственной власти .
Субъекты Российской Федерации
Таблица 5.1
|
Тип субъектов РФ |
Субъект РФ |
|
Республики |
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республик Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика Чувашская Республика - Чувашия |
|
Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский |
|
|
Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская |
|
|
Города федерального значения |
Москва, Санкт-Петербург, Севастополь |
|
Автономная |
Еврейская автономная область |
|
Автономные |
Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО - Югра, Чукотский АО, Ямало-Ненецкий АО |
Ученые и специалисты отмечают, что федеративное устройство нашего государства характеризуется асимметричностью, которая проявляется прежде всего в разнородности российского государственно-территориального устройства .
Республики РФ выделяются среди других субъектов Федерации тем, что каждая из них имеет свою конституцию, некоторые возглавляются президентами, законодательный орган именуется парламентом и т.д. Наблюдается значительный разрыв в социально-экономическом положении субъектов Федерации. Среднедушевые доходы населения самого богатого регион в 6 раз превышают аналогичный показатель самого бедного, число высших образовательных учреждений отличается в 268 раз, объем произведенной продукции - в 1000 раз и более (по данным 2013 г.).
Административно-территориальное устройство России представляет собой основу для формирования системы региональных и местных законодательных и исполнительных органов власти. Административные и экономические регионы являются точками отсчета для сбора, учета и обобщени политической, экономической, социальной и иной информации для государственной статистики и прогнозирования. Благодаря административно-территориальному устройству обеспечивается реализация правовых нор на соответствующей территории, в том числе прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ.
При этом понятие «территориальная организация государства» более широкое, чем «административно-территориальное устройство». Последне заключается в построенной по территориальному принципу государственной организации общества, в то время как территориальная организаци государства охватывает порядок устройства элементов, составляющи государственную территорию, формирование экономических районов, планирование и прогнозирование их развития, регулирование хозяйственно деятельности административно-государственных территорий, отношени между ними, участие государства в экономической, социальной, культурной жизни общества.
Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Исходя из этого положения, можно говорить о том, что государственное устройство является фактором, определяющим меру централизации и децентрализации власти в государстве. В территориально небольших государствах этот вопрос решается сравнительно легко, но в крупных государствах он становится достаточно серьезной проблемой и приобретает политическую окраску.
Территориальное устройство уходит своими корнями в глубокую древность. Уже древние восточные деспотии - империи - делились на провинции, города, сатрапии, завоёванные территории и т. д. Имели эти территориальные образования и свои органы власти и управления.
Так оно, собственно, и должно было быть при переходе человечества в IV - III тыс. до н.э. к государственной форме организации общества. Ведь именно возникновение первоначально городов-государств, а потом их различных форм привело к замене кровнородственных связей, которые были характерны для первобытного общества, территориальной организацией общества. Но эта территориальная организация объективно повлекла за собой деление государств на более мелкие образования, появление сложной структуры органов государства.
Разумеется, государство - это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может.
Форма государственного устройства - это национально-территориальная организация государственной власти, характеризующаяся принципами взаимосвязи отдельных составных частей государства и их органов власти между собой и государством в целом.
Форма государственного устройства показывает:
- - из каких частей состоит внутренняя структура государства;
- - каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения этих органов;
- - как строятся взаимоотношения между центральными и местными государственными органами;
- - в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на этой территории.
В настоящее время выделяются следующие виды государственно-территориального устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация.
Унитарным государством является государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью. На данном этапе исторического развития большинство государств мира обладают именно этой формой государственного устройства.
Унитарное государство является централизованным, в нем законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Унитарное государство имеет одну конституцию, его суверенитет не подлежит разделу с какими-либо частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. Гражданство в таком государстве является единственным. Это, однако, не исключает существования в административно-территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно.
Федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.
Федерация в основном объединяет субъектов с одинаковым правовым статусом. Но в определенных случаях возможна и асимметричная федерация, когда приходится считаться с объективной реальностью. Например, когда субъекты федерации имеют принципиальные различия и их принудительное уравнивание может привести к обострению конфликтов и, следовательно, к сепаратизму, развалу федерации. К асимметричным федерациям западные ученые относят, Бельгию, Испанию и, конечно, Россию. Асимметричность Российской Федерации закреплена отчасти в Конституции Российской Федерации, но, главным образом, в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.
Разделение компетенций между федеральной властью и субъектами федерации является труднейшей проблемой федеративного устройства. Субъекты федерации как правило обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.
Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза.
Существует еще одна форма государственного устройства - конфедерация, которая предполагает собой объединение нескольких суверенных государств. Такая форма объединения носит уже не государственно-правовой, а международно-правовой характер. Конфедерацию нельзя назвать устойчивой формой государственного устройства, так как со временем она, как правило, либо распадается на ряд суверенных государств, либо трансформируется в федерацию, которая даже при номинальном сохранении статуса конфедерации несет в себе все основные федеративные свойства и признаки.
Форма государственного устройства отражает территориальную организацию государственной власти. (Вспомним, что одним из признаков государства является территориальная организация государственной власти). То есть это элемент формы государства показывает, из каких частей состоит внутренняя структура государства, как соотносятся между собой составляющие ее элементы.
Различают следующие виды форм государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство, конфедерация.
Унитарное (от лат. unitas – единство) государство – это простое, единое государство, составные части которого являются административно-территориальными образованиями, не обладающими политической властью, признаками суверенитета.
К признакам унитарного государства относятся:
· единство и однородность территории;
· деление страны по административно-территориальные единицы (районы, края, округа и т.д.);
· отсутствие на территории государства частей, обладающих статусом государственного образования;
· единая конституция;
· единый законодательный, исполнительный и судебный органы;
· единое гражданство;
· единая правовая система.
В рамках унитарного государства могут быть автономные образования, пользующиеся определенной самостоятельностью, но политической властью они не обладают.
К унитарным государствам относятся большинство современных государств.
Федеративным (от лат. foederatio – союз, объединеие) является государство, представляющее собой форму политико-территориального или национально-государственного устройства - сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Если в унитарном государстве составляющие его части являются административно-территориальными образованиями, то здесь - образованиями политическими, то есть осуществляющими политическую власть. Следовательно, в отличие от унитарного государства здесь имеются и общие (федеральные) органы власти, и ораны власти отдельных субъектов федерации.
Признаки федерации:
· территория федерации состоит из территорий ее субъектов, которые в то же время не обладают полным суверенитетом;
· субъекты федерации не обладают правом сецессии (правом выхода из союза);
· верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам;
· субъекты федерации имеют собственные высшие законодательные, исполнительные и судебные органы, осуществляющие власть в пределах своей компетенции;
· высший законодательный орган имеет двухпалатную структуру. При этом одна из палат представляет интересы субъектов федерации;
· организация государственной власти и система органов федерации определяется Конституцией страны и федеральным законодательством.
Государственные образования, входящие в состав федерации, (субъекты федерации) могут называться по-разному: штаты, провинции, земли, кантоны, республики и т.д. Иногда в одном и том же государстве, например, в России, субъекты имеют различное наименования (республики, края, области).
Федерации организуются по различным основаниям. Они могут быть как территориальными, так и национальными.
В основу территориальной федерации положен принцип разделения субъектов по территориальному принципу. В этом случае компетенция субъекта федерации определяется лишь территорией, на которую распространяется ее власть. По территориальному принципу построены большинство федераций (США, Мексика, Бразилия, ФРГ и т.д.).
В национальных федерациях субъекты объединяются на основе проживания в них национальностей. По этому принципу были образованы СССР, Югославия, Чехословакия. С учетом национальных моментов построены федерации Бельгии, Канады, Индии, Нигерии.
Трудно отдать приоритет той или иной форме федерации, однако, как показывает исторический опыт, создание и управление национальной федерацией сложнее, ибо национальный вопрос порождает массу проблем в государственной организации. Неслучайно распались социалистические федерации, основанные по национальному принципу (СССР, Югославия, Чехословакия).
Отдельные федерации образованы по смешанному принципу (территориальному и национальному). Таким образом организована, например, Российская федерация.
По своему статусу, положению субъектов федерации бывают симметричными , в которых все субъекты имеют одинаковый статус (таковы, например, Австрия, Австралия, ФРГ), и асимметричные , для которых характерно неравенство положения субъектов (Российская Федерация, Швейцария).
Различны и способы образования федераций. По этому основанию различают договорные и конституционные . В первом случае образование Федерации происходит путем объединения политических образований в единый союз (единое суверенное государство) путем договора. Во втором случае факт образования федерации закрепляется законодательно, конституционным путем. Примером договорной федерации является, например, СССР (Договор 1922 г.), в конституционном порядке образовалась федерация США (Конституция 1787 г.).
Особой формой государственного устройства является конфедерация. Конфедерация (от лат. Cofoederatio – сообщество) представляет собой союз государств, каждое из которых обладает суверенитетом. Однако их союз имеет характер не международно-правовой, а именно как государственно-правовой , так как государства – члены конфедерации объединяются для совместного осуществления ряда направлений государственной деятельности и функций. Для осуществления этих функций они имеют единые (совместные) органы, решения которых обязательны для их граждан. Члены конфедерации в полной мере сохраняют свою самостоятельность, ограничение их суверенитета касается лишь тех сторон деятельности, которые стали предметом добровольного объединения.
Конфедерации имеют следующие признаки, позволяющие отличить их от федерации:
· непрочность связей, объединяющих членов конфедерации:
· временный характер объединения. Как правило, с достижением целей союз прекращает свое существование;
· отсутствие единой территории;
· отсутствие единого гражданства;
· конфедерация не имеет общей конституции, у нее нет единых законодательных органов, единой судебной системы;
· акты, принимаемые на уровне конфедерации, требуют своего одобрения органами государств, входящих в конфедерацию;
· право свободного выхода из союза;
· незначительный круг вопросов совместного ведения;
· армия состоит из воинских контингентов – участниц союза, бюджет конфедерации складывается из добровольных взносов участников.
Конфедерация – относительно редкое государственное образование. В разное время конфедерациями были: Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1787 г., Швейцария с 1815 по 1848 г., с 1958 по 1961 г. существовала конфедерация Сирии и Египта - Объединенная Арабская Республика. В настоящее время конфедераций в мире нет. Последняя конфедерация Сенегамбия (объединение Сенегала и Гамбии) , созданная в Африке в 1981 г. , распалась в 1988 г.
Конфедерацию как форму государственного устройства следует отличать от межгосударственных образований - содружеств и сообществ.
Содружество – союз самостоятельных, суверенных государств созданных в целях сохранения и развития существующих связей . Таково, например, Британское Содружество. После распада британской колониальной системы члены последней объединились для сохранения существующих экономических, политических, юридических связей. При образовании они объединялись общим главой британской империи – монархом Великобритании. Члены Содружества являются самостоятельными государствами, одни имеют собственных президентов (Индия, Пакистан), в других – главой государства считается британский монарх, представленный в данной стране генерал-губернатором (Австралия, Канада, Ямайка и др.). Определенные особенности имеет Содружество Независимых Государств (СНГ). В его состав входят 12 государств, бывших республик СССР. Оно имеет свою парламентскую ассамблею, Совет глав государств, Совет глав правительств. Однако достаточно эффективным образованием его признать пока нельзя.
Другой сходной формой межгосударственного объединения является сообщество. Это, как и Содружество - союз самостоятельных, суверенных государств, объединившихся для решения общих (экономических, социальных, политических) вопросов. Таковым, является, например Европейский союз, объединяющий 27 стран Европы. Бывшие ранее самостоятельными, они объединились для решения прежде всего экономических вопросов (Европейское экономическое сообщество – ЕЭС). Затем объединению подлежали вопросы политические, военные, социальные. Сегодня после ряда дополнительных соглашений интеграция в Евросоюзе значительно возросла. Союз имеет Европарламент, члены которого избираются прямым голосованием избирателей. Среди органов Союза есть Совет министров, Европейский Суд, другие органы, введена единая денежная единица (евро), между членами Союза ликвидированы таможенные посты и т.д. Иногда в дискуссиях речь идет о создании Соединенных штатов Европы и избрании единого президента, но пока до этого еще далеко.
Указанные объединения следует отличать от международных организаций, в которые входят суверенные государства, действующие от своего имени при решении каких-либо общих вопросов. Примерами могут служить Североатлантический альянс (блок НАТО), Организация государств-экспортеров нефти (ОПЕК), Организация африканского единства, наконец, самая глобальная - Организация Объединенных Наций (ООН).
Особым видом государственного устройства выступает империя - объединение под началом жесткой централизованной власти национальных и территориальных образований на основе отношений «центр-провинция», «метрополия-колония». Хотя в беллетристике выражения «империя» используется достаточно широко («имперское мышление», «империя зла» и т.д.), особенности этой формы исследованы недостаточно. Можно выделить следующие особенности:
· объединение большой по площади территории;
· наличие сильной централизованной власти;
· асимметричные отношения господства и подчинения между центром и провинциями;
· этнически и культурно разнородный состав населения;
· наличие правящей элиты, стремящейся к дальнейшей территориальной, экономической и политической экспансии;
· наличие общей политической идеи, обладающей приоритетом над интересами различных социальных групп.
В разное время имперский характер был присущ Древнему Риму, Византии, России и др.
Третьим элементом формы государства является форма политического режима.
Государственно-территориальное устройство – внутренняя национально-территориальная организация гос. власти, деление территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, характер взаимоотношений между государством в целом и его частями, между центральными и местными органами.
Форма гос.-терр. устройства отражает: составные части внутренней структуры государства; положение этих частей и взаимоотношения этих органов; каким образом строятся отношения между центральными и местными государственными органами; в какой гос. форме выражаются интересы каждой нации.
Формы гос.-территориального устройства:
1) Унитарное государство – единое, централизованное государственное образование, представляющее собой совокупность различных административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.
Признаки: на его территории действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство, единая денежная система, кредитная и налоговая политика; единые для всего государства высшие исполнительные, представительные и судебные органы; не имеет в своем составе других государств или государственных образований; составные части гос. суверенитетом не обладают; состоит из различных адм.-терр. единиц (провинция, округ, область); каждая из частей государства обладает одинаковыми правами и представительством в органах государства.
2) сложные государства – представляют собой союз государств или состоят из обособленных государственных образований, которые имеют ту или иную степень самостоятельности:
– империи – насильственно создаваемые сложные монархические государства, во главе которых стоит правитель.
– Федеративные государства – единые государства, состоящие из нескольких государственных образований, объединяющихся для решения общих задач центральной властью. Признаки: государственное образование, входящее в состав федеративного государства, является субъектом федерации и имеет собственное административно-территориальное деление; существуют две системы высших органов власти федеральных органов и органы власти членов федерации; как правило, субъекты имеют собственные конституции, уставы, определенный суверенитет и законодательную компетенцию; как правило, наличие общефедерального гражданства и гражданства субъектов федерации; федеральный парламент всегда двухпалатный, одна из палат которого представляет интерес субъекта федерации; компетенция федерального центра и субъекта федерации разделена: исключительное федеральное ведение, исключительное ведение субъекта федерации и совместное ведение.
Принципы образования федерации: национальный; территориальный; смешанный.
– Конфедерация – гос.-правовое объединение, союз суверенных государств. Конфедерации создаются для достижения определенных ограниченных целей в пределах конкретного исторического периода.
Признаки: объединяются на основе договора; субъекты конфедерации имеют право свободного выхода из нее; не имеют общих законодательных, исполнительных и судебных органов; не имеют единой армии, единой системы налогов и сборов, единого государственного бюджета; предметом ведения конфедерации является небольшой, четко оговоренный договором круг вопросов; образуются те органы, которые необходимы для достижения поставленных для них целей; субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказ применять акт союзной власти; внутри конфедерации устанавливаются границы, таможни между субъектами, нет союзного гражданства.
Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм.
Унитарное государство (признаки, виды унитарных государств, территориальная автономия в унитарном государстве, её сущность, виды).
3. Федеративная форма государственно-территориального устройства (признаки, виды федераций, юридическое и фактическое разграничение компетенци между федерацией и её субъектами, федеральный контроль и федеральное принуждение).
Понятие государственно-территориального устройства, классификация его форм
Государственно-территориальное устройство означает:
· как организована территория данного государства, из каких частей она состоит;
· каково их правовое положение;
· каково соотношение и взаимосвязь между органами публичной власти, существующими в территориальных структурах государства с центральными органами государственной власти.
Говоря о территориальном устройстве государства следует знать, что под территорией государства понимается пространство, на которое распространяется его власть. Составными частями территории являются: суша, водная акватория и воздушное пространство над ними.
В настоящее время существуют две основные формы государственно-территориального устройства: унитарная и федеративная. От федерации как формы государственно-территориального устройства следует отличать конфедерацию – представляющую собой форму межгосударственного союза, то есть международно-правовое объединение суверенных государств.
Государства, составляющие конфедерацию, сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств – членов в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. Сейчас элементами конфедерации обладают: Сербия и Черногория, а также Босния и Герцеговина, состоящая из мусульманско-хорватской федерации с таким же названием и Республики Сербской. Конфедеративные элементы имеются у некоторых союзов. К ним относятся: Союзное государство Белоруссии и России, Европейский Союз, имеющие общие органы, решения которых обязательны для государств – членов.
Унитарное государство
Самой распространенной формой государственно-территориального устройства является унитарная.
Для этой формы государственно-территориального устройства характерны следующие основные признаки:
· единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений;
· единая система высших органов государственной власти, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны и не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов;
· единое гражданство, никакие территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут;
· единая система права. Все органы управления в территориальных единицах обязаны применять нормативные акты центральных органов государственной власти. Собственная нормоустанавливающая деятельность территориальных органов управления носит исключительно подчиненный характер;
· единая судебная система осуществляющая правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы территориальных единиц – это звенья единой централизованной судебной системы;
· территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, а также территориальные автономии. И те, и другие не обладают политической самостоятельностью. Создаваемые в них органы управления в той или иной степени подчинены центральным органам государственной власти. Их правовой статус определяется нормами единой общегосударственной системы права.
Небольшие унитарные государства не имеют административно-территориального деления.
Наиболее распространенный тип административно-территориального деления – трехзвенный, то есть, область, район, община. Имеются страны с двухзвенным делением (Болгария): область, община, а также с четырехзвенным (Франция): регион, департамент, район, община.
Унитарные государства принято классифицировать в зависимости от степени централизации на:
· централизованные;
· относительно децентрализованные;
· децентрализованные.
В централизованных унитарных государствах административно-территориальные единицы управляются назначенными центральными органами государственной власти чиновниками. Выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави).
Относительно децентрализованные унитарные государства отличаются тем, что в административно-территориальных единицах на уровне области, департамента кроме назначенных из центра префектов, комиссаров с подчиненным им аппаратом существуют избранные населением муниципальные органы: мэры, советы.
Префекты и комиссары обладают большими административными полномочиями, могут вмешиваться в дела муниципального управления. Такая система сложилась во Франции, Нидерландах и др.
В децентрализованном унитарном государстве в административно-территориальных единицах нет назначенных центральной властью чиновников управляющих этими единицами. Управление осуществляется выборными органами (Великобритания, Канада).
Должностные лица, как правило, избираются населением или советами.
В децентрализованном государстве контроль государственного правительства осуществляется через бюджетное и финансово-кредитное регулирование.
Унитарные государства, состоящие только из административно-территориальных единиц, именуются простыми (Чехия, Египет).
Унитарные государства, состоящие как из административно-территориальных единиц, так и из территориальных автономий, а также имеющих в своем составе территории с особым статусом, либо колонии, именуются сложными.
В некоторых децентрализованных унитарных государствах существует территориальная автономия, которая означает конституционно-закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства.
Территориальная автономия может быть основана на этнических признаках, на особенностях культуры, традиций, быта, населения, проживающего в конкретной местности. В местах компактного проживания этнических групп, а также групп населения, отличающихся другими особенностями, создаются автономные области, округа, районы.
В зависимости от объема прав, предоставляемых местным органам, различают две основные формы территориальных автономий:
· политическая автономия;
· административная автономия.
Политическая автономия имеет определенные признаки государственности, поэтому она имеет и другие названия: государственная или законодательная автономия. В такой автономии население избирает парламент, имеющий право законодательствовать по местным вопросам.
Перечень этих вопросов устанавливается конституцией либо отдельным законом. Сама возможность образования политической автономии предусматривается в конституции унитарного государства, детальное регулирование всех вопросов политической автономии осуществляется в статуте, который разрабатывается законодательным органом автономии и утверждается парламентом страны (например, в Италии и Испании), либо в общегосударственном законе (Финляндия, Дания). Ряд субъектов политической автономии имеют конституции (Автономная Республика Крым, Нахичеванская автономная Республика)
Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегиальный орган, избираемый парламентом автономии. Таковым является Исполнительный совет в Северной Ирландии, джунты в автономных областях Италии, либо его председатель, являющийся, например, в автономной Корсике главой исполнительной власти.
Органы исполнительной власти политической автономии имеют двойное подчинение: парламенту автономии и центральному правительству. Как правило, в политической автономии есть назначенный из центра губернатор, но полномочия его ограничиваются контрольными функциями.
За центральной властью унитарного государства сохраняется право вмешательства в деятельность органов власти политической автономии. По Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии допускается роспуск центральной власти законодательного органа автономной власти в случае нарушения им конституции и по соображениям национальной безопасности.
Объем полномочий, предоставляемых автономным образованиям в рамках политической автономии, иногда бывает гораздо шире, чем у субъектов федерации, таких как земли в Австрийской Республике. Находящиеся в составе Дании автономные Гренландия и Фарерские острова, реализуя свои автономные права, провели референдум на своей территории о пребывании в ЕС и по его результатам объявили о выходе из Сообщества.
Отличие политической автономии от федерации заключается в основном в том, что субъекты федерации – это государства. Они принимают свою конституцию сами, и парламент федерации ее не утверждает. В отличие от автономных образований, субъекты федерации, как правило, имеют свои суды и гражданство.
В то же время Конституция унитарной Азербайджанской Республики объявляет Нахичеванскую Республику автономным государством в составе Азербайджана. Конституция этой автономии принимается ее парламентом и не утверждается парламентом Азербайджана.
В отличие от политической автономии административные автономные образования не имеют парламентов и не обладают правом принятия собственных законов. В то же время права представительных органов власти такой автономии шире, чем в обычных административных единицах. Прежде всего, они могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус этой формы автономии, а также принимают собственные нормативные акты.
Администрация и суды могут использовать кроме государственного языка местный язык. На этом языке может вестись преподавание в учебных заведениях, вещание в СМИ. Из коренных жителей автономии формируются ее органы власти. Наибольшее число административных автономных образований создано в Китае – более 150. Причем, здесь существует три ступени автономии:
· низовое звено – автономный уезд;
· среднее звено – автономный округ;
· наиболее крупные автономные образования именуются автономными районами, например, Синьцзян – Уйгурский, Тибетский.
В мире имеются государства, которые в своих конституциях установили прямой запрет на образование территориальной автономии. Так, согласно ст.2 Конституции Болгарии «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования».
Федеративное государство
Второй основной формой государственно-территориального устройства является федеративное государство.
Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государств, государственных образований, обладающих юридической и определенной политической самостоятельностью.
3.1. Эта форма государственно-территориального устройства обладает следующими характерными признаками:
· территория федеративного государства не представляет собой в политико-административных отношениях единого целого. Она состоит: из территорий субъектов федерации; в ряде федераций также из территорий не имеющих статуса субъектов (в Индии наряду с 26 штатами – субъектами федерации имеются 7 союзных территорий, не являющимися субъектами);
· государства и государственные образования, составляющие федерацию не обладают государственным суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой как в сфере внутренних, так и в сфере внешних отношений (лишь Конституция Швейцарии (ст.3) устанавливает, что «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу»);
· за исключением Конституции Эфиопии 1994 года все остальные конституции федеративных государств не признают за субъектами федерации права сецессии, то есть права на выход из федерации;
· субъекты федерации, как правило, наделяются учредительной властью, то есть правом принятия собственной конституции. Наделение субъектов федерации учредительной властью закрепляется в федеративных конституциях, устанавливающих наряду с этим принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям. Этот принцип соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных субъектах федерации конституции были приняты до вступления в федерацию. Таковы, например, конституции штата Массачусетс 1780 года, штата Нью-Гэмпшир 1783 года принятые за несколько лет до Конституции США. В то же время субъекты федерации в Канаде, Венесуэле своих конституций не имеют. В Индии из 26 только один штат обладает конституцией;
· субъекты федерации наделяются в пределах, установленной для них компетенции правом издания законов. Эти акты действуют только на территории субъектов федерации и должны соответствовать федеральному законодательству. Принцип приоритета федерального законодательства является всеобщим для всех федераций. Соответствующие нормы установлены в федеральных конституциях. Например, ст.31 Конституции Германии постановляет: «Федеральное право имеет перевес над правом земель»;
· субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституции федерации и ее субъектов определяют порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации;
· формальным признаком федерации является наличие двойного гражданства. То есть каждый гражданина субъекта федерации является одновременно гражданином федерации. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. В то же время конституции Малазийской федерации, Индии признают только федеральное гражданство. Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства большинство государствоведов считают неким символом, поскольку этот институт на практике, как правило, никаких последствий не порождает;
· признаком федеративного устройства государства является бикамерализм, то есть двухпалатная структура федерального парламента. Исключение из этого правила – однопалатные парламенты Венесуэлы и Танзании. Если нижняя палата парламента является органов общефедерального представительства и избирается по территориальным избирательным округам, то верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Существует два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате:
· равное представительство;
· неравное представительство.
При равном представительстве каждый субъект независимо от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов.
Так, в Сенате Конгресса США – по два сенатора от каждого штата.
Принцип равного представительства приводит на практике к преобладающему влиянию в верхней палате малонаселенных субъектов федерации. Согласно неравному представительству федеральные конституции устанавливают представительство субъекта федерации в зависимости от численности населения в нем. Конституция Германии установила, что земли с населением менее 2 млн. человек имеют в Бундесрате – 3 голоса, землям, имеющим более 2 млн. населения предоставляется 4 голоса, свыше 6 млн. – 5 голосов. В Индии норма представительства штатов в совете штатов колеблется от 1 до 34. По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (Сенаты Австралии, Мексики) и назначаемые (Бундесрат Германии, Сенат Канады);
· отличительной чертой федерации является и то, что ее субъекты обычно имеют свои государственные символы: герб, флаг, гимн, столицу;
· для всех федераций характерно, что для изменения ее состава и границ ее субъектов необходима воля как федерации, так и ее субъектов.
3.2. Виды федеративных государств
Большинство федераций в мире основано на чисто территориальном принципе (это Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, США).
В ряде федераций ее субъекты образованы с учетом национального состава населения, т.е. этнического, религиозного, языкового факторов.
Так, в Канаде 9 провинций англоязычные и одна – Квебек франкоязычная. По языковому фактору сформированы 3 субъекта федерации в Бельгии.
Отдельные федерации (Индия, Малайзия) построены как по территориальному, так и по национально-территориальному принципам.
Современные федерации с определенной долей условности подразделяются на договорные и конституционные. К первым можно отнести ОАЭ, Танзанию, сформировавшиеся из независимых суверенных государств. Субъекты таких федераций обладают более высоким конституционным статусом, чем субъекты конституционных федераций, например, штаты в Мексике.
В Конституционных федерациях (Индия, Канада) субъекты обычно не имеют конституций, при изменении границ мнение субъектов федерации хотя и учитывается, но имеет консультативный характер.
Федеративные государства в зависимости от их структуры подразделяются на: симметричные и ассиметричные.
Симметричные федерации состоят только из однопорядковых субъектов федерации (Австрия, Германия, Швейцария).
Ассиметричные федерации состоят либо из разнопорядковых субъектов (Босния и Герцеговина), либо наряду с субъектами федерации имеют в своем составе – не субъекты: союзные территории в Индии, свободно присоединившиеся государства в США (Пуэрто-Рико).
3.3. При федеративной форме государственно-территориального государства наиболее сложной проблемой является юридическое и фактическое разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами.
Прежде всего, это относится к принципам определения объема предметной компетенции федерации и ее субъектов, их представительных органов.
Установление принципов разграничения компетенции имеет громадное значение в силу того, что от этого зависит конституционный статус субъекта федерации, а также характер отношений между федерацией и ее субъектами.
В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются несколькими способами. И в зависимости от способов конституционного регулирования вопросов компетенции все федеративные государства можно разделить на несколько групп.
Бразилия, Танзания, Австралия, США, конституции которых закрепляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, так называемая остаточная компетенция, составляют компетенцию субъектов федерации. Ряд федераций, например, США дополняют эту схему так называемым принципом «подразумеваемых полномочий», означающим, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции федерации. В таких федерациях лишь в процессе применения конституции постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании конституции органами конституционного контроля.
В Аргентине, Канаде и других федерациях конституции устанавливают две сферы компетенции: 1) федерации; 2) ее субъектов. Конституции одних федераций (Канада) не названные в них полномочия относят к полномочиям федерации, другие федерации (ФРГ) относят их к ведению субъектов федерации.
Такие федерации как Индия и Малайзия в своих конституциях устанавливают трехзвенную систему разграничения полномочий.
Первую группу составляют вопросы, относящиеся к компетенции федерации.
Вторая группа – это вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов.
Третья группа – перечень предметов ведения субъектов федерации.
Причем, в случае издания главой государства акта о введении на территории субъекта федерации чрезвычайного положения, эти полномочия переходят к федерации, парламент которой вправе принимать законы по любым вопросам, отнесенным к компетенции субъекта.
Четвертый способ разграничения предметов ведения именуется «Австрийской моделью». Он предусматривает несколько вариантов их распределения.
Первый содержит перечень предметов ведения законодательной и исполнительной деятельности, по которым является исключительной компетенцией федерации.
Второй заключается в том, что законодательствование по таким вопросам как гражданство, жилищное обеспечение и др. относится к ведению федерации, а исполнительная деятельность к ведению субъектов федерации.
Третий вариант состоит в установлении федерацией общих принципов в таких сферах как трудовое право, земельные отношения, а субъекты федерации издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.
Четвертый вариант «австрийской модели» - это установление исключительной компетенции субъектов федерации.
В рассмотренной модели разграничения предметов ведения перечисленные варианты задействованы в комплексе.
3.4. Федеральный контроль и федеральное принуждение
Федеральные конституции и федеральные законы, обладающие верховенством над актами субъектов федерации побуждают федеральную власть осуществлять федеральный контроль за соблюдением федеральной конституции и федеральных законов субъектами федерации. Он осуществляется конституционными и иными судами, парламентом и исполнительной властью.
В то же время в большинстве федераций существуют также и чрезвычайные способы федерального контроля, которые именуются федеральным принуждением.
К ним относятся:
· а) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;
· б) президентское правление в субъектах;
· в) федеральное управление;
· г) институт федеральной интервенции;
· д) приостановление собственного управления субъекта федерации;
· е) резервирование законов субъекта федерации на усмотрение главы государства;
· ж) федеральное законодательное замещение.
Конституции некоторых федераций, например, Австрии, не предусматривают возможности и меры федерального принуждения, но и в этих федерациях глава государства с согласия парламента федерации может распускать законодательный орган субъекта федерации.
Вопросы для самоконтроля:
1. Дайте определение формы государственно-территориального устройства.
2. Чем отличается федерация от конфедерации и унитарного государства?
3. Какова разница в конституционно-правовом статусе субъекта
федерации и субъекта политической автономии?
4. Каковы модели разграничения компетенции между федерацией и
субъектами федерации?
5. Каково соотношение административной автономии и местного
самоуправления?
6. Что означает институт федеральной интервенции?
