С.В. ЖИВАЛОВ, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Раскрывается понятие государственного контроля и надзора как функций государственного управления, определяются принципы государственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Автор отмечает необходимость регулирования функций контроля Уполномоченного по правам человека отдельной статьей Конституции РФ.
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
С.В. ЖИВАЛОВ,
аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Раскрывается понятие государственного контроля и надзора как функций государственного управления, определяются принципы государственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Автор отмечает необходимость регулирования функций контроля Уполномоченного по правам человека отдельной статьей Конституции РФ.
Ключевые слова: государственный контроль и надзор, принципы государственного контроля.
State control and supervision in the Russian Federation Constitutional and legal regulation.
Expands the concept of state control and supervision as a function of government, defines the principles of state control at the federal level and the level of the Federation. The author notes the need for regulatory control functions of the Commissioner for Human Rights, a separate article of the Constitution.
Keywords: state control and supervision, principles of state control.
В научной литературе 70-х-80-х гг. ХХ века велась оживленная дискуссия по ряду общетеоретических вопросов государственного контроля. Ее характер во многом предопределялся главенствующей ролью контрольной функции в сфере управления, традиционно существовавшей в России.
Говоря о теоретических основах контроля, следует констатировать глубину мысли в вопросах его генезиса; важность выделения контрольной деятельности, осуществляемой государственными органами, в самостоятельную область государственной деятельности; про-ведение исследований принципов, видов, правовых форм и методов контроля, контрольно-процессуального режима, производств, стадий.
В современной юридической литературе существуют различные подходы к пониманию контроля. Основываясь на значимости контроля в современном обществе, автор статьи рассматривает его как одну из основных, самостоятельных функций управления.
Как функция управления, контроль представляет собой направленную организующую деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью их своевременной корректировки, преодолении отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы. В определенном смысле в этом качестве контроль служит импульсом для повышения эффективности управленческой деятельности.
Таким образом, во всех этих понятиях выделяется главное, что присуще контрольной деятельности - проверка, то есть деятельность организующего характера, состоящая в обследовании, выяснении, получении информации о чем-либо, о ком-либо. Но контроль - это не только проверка, но и наблюдение с целью проверки, то есть не только активная деятельность, направленная на выяснение каких-либо результатов, но и деятельность, во многом, пассивная, состоящая в слежении, изучении. Представляется, что первое из приведенных словарных определений является наиболее точным, поскольку раскрытие сущности контроля через надзор (в Толковом словаре русского языка Ожегова), то есть через весьма близкое, сходное понятие, также заключающееся в проверке каких-либо объектов, является в научном плане не совсем корректным. Кроме того, наблюдение в целях проверки не обязательно должно быть постоянным. Оно может носить периодический и даже эпизодический характер.
Распространен в юридической литературе взгляд на контроль как на правовую форму деятельности органов государства. Сторонники такого взгляда на контроль и контрольную деятельность указывают, что правовая форма - это такая организационная форма деятельности, которая всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела: правонарушения, спора о праве, жалобы. Контроль, как специфический вид деятельности, обособился в процессе разделения труда и специализации в управлении, имея свои индивидуальные цели. Необходимость поиска путей и способов постоянного совершенствования организационно-управленческих форм деятельности государственного аппарата, отвечающих потребностям развития общества, регламентации вопросов процедурно - процессуального регулирования контрольной деятельности, выработка конкретных предложений по ее совершенствованию и законодательному регулированию, вызывают необходимость исследовать природу контрольной деятельности как разновидности правовой формы деятельности.
Выясняя место контрольной деятельности в субординационной системе правовых форм деятельности, авторы этой концепции поставили контрольную деятельность после правотворчества и правоприменения, указывая, что она, тем не менее, пронизывает их своим организующим воздействием.
Несмотря на кажущуюся привлекательность и обилие фактов в подтверждение взгляда указанных авторов на контроль, подобная точка зрения является спорной еще по ряду причин.
Во-первых, данная концепция о контроле не учитывает, что контроль может быть не только государственным, но и общественным, в качестве первоосновы которого выступает активность населения, которая проявляется в деятельности общественных движений и организаций, в средствах массовой информации, в письмах, жалобах и заявлениях граждан, и который не всегда облечен в строгую правовую форму. Кроме того, общественный контроль не всегда означает деятельность определенных органов, как это следует из его природы (сущности).
Во-вторых, по нашему мнению, выделение контроля, как правовой формы деятельности, означает в определенном смысле абсолютизацию контрольной деятельности в ущерб другим формам управленческой деятельности: например, принятию решения или оперативно-исполнительной деятельности, которые также имеют специфические черты, стадии, методы и способы, а также внутренние формы.
В-третьих, изучение форм деятельности контрольных органов государства возможно и без выделения контрольного процесса и контрольных производств в самостоятельную разновидность процессуальной деятельности, тем более, что в силу специфики деятельности различных контрольных органов выявление общих форм их функционирования и единого процессуального режима представляется проблематичным.
Взгляд на контроль как на способ обеспечения законности и дисциплины в управлении не является новым и также имеет своих многочисленных сторонников. При всем разнообразии конкретных формулировок (способ, средство законности-правозаконности в управлении - в деятельности органов исполнительной власти, средство обеспечения - средство укрепления, способ обеспечения законности - способ правоохранительной деятельности) в обобщенном виде взгляд на контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в управлении сводится к тому, что уполномоченные на то государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации, используя организационно- правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, при наличии отклонений предпринимают действия по их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных к установленной ответственности, принимают профилактические меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.
Акцент на принятие профилактических мер особенно важен, поскольку при подходе юридической трактовки вопросов контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в управлении, основное внимание сторонниками такой точки зрения на контроль уделяется правомочиям субъекта контроля по его реализации и применению санкций в отношении виновных лиц. На втором плане оказывается воспитательное, профилактическое значение контроля. Между тем, тот факт, что одно из назначений контроля состоит в преодолении всего, что тормозит развитие определенной системы, не означает, что весь его смысл заключается в борьбе с негативными проявлениями. Контроль в системе государственного управления оказывает положительное воздействие на проверяемые объекты и сам по себе является позитивным фактором, позволяющим углубить и расширить передовой опыт, обеспечивая тем самым преемственность развития и прогрессивный характер функционирования системы, в целом.
На наш взгляд, определение контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в управлении характеризует одну из сторон контроля как функции государственного управления, а именно, со стороны правомерности функционирования самих государственных и иных органов; это как бы саморегулирующая часть указанной функции, в связи с чем оба определения имеют право на существование.
На наш взгляд, в этих определениях нет противоречий, так как все они характеризуют процесс контроля в различных аспектах (философских, социологических, экономических, правовых и др.). Такая многоплановая интерпретация контроля обусловлена многогранностью контрольной деятельности как объекта изучения и вполне понятным желанием ученых из разных отраслей науки отобразить в определениях особенности, специфику своей сферы познавательной деятельности. Вместе с тем, за многочисленностью приведенных научных формулировок необходимо отметить то основное, что выделяет понятие контроля в его универсальном, социально-правовом смысле, позволяет с достоверностью установить сущность и социальное назначение контрольной деятельности.
Для контроля главным, основным выступает не то, что он определяет масштабы, образцы поведения, устанавливает конкретные права и обязанности, а то, что он дает необходимую информацию о состоянии управленческой системы. Однако поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, ее сопоставление с масштабами поведения и выявление причин противоречий между фактической деятельностью и моделью, масштабом поведения является лишь первым этапом (стадией) цикла контрольного процесса.
На втором этапе (стадии) определяется способ устранения обнаруженных расхождений между фактическим положением и заданными, предварительно установленными параметрами, нормами, целями, стандартами, формируется решение, направленное на устранение либо недопущение расхождений.
Получение необходимой информации об определенных процессах и определение способов устранения обнаруженных расхождений с предварительно установленными параметрами не являются, однако, самоцелью. Главным, как представляется, при осуществлении контроля в его широком понятии является третий этап (стадия) контрольного цикла - установление правильности совершаемой подконтрольной деятельности объективным законам развития. Именно в такой связи квинтэссенции контроля с проблемой установления движения общества в соответствии с объективно существующими законами социально-экономического развития, по-видимому, и нужно искать основополагающую сущность контроля в его широком значении.
К указанному необходимо, однако, добавить тот аспект, что приведенная суть контроля свойственна ему именно как широко рассматриваемой социальной категории. Особенно наглядна она при изучении общественного контроля и менее заметна при исследовании государственного контроля. Происходит это, на наш взгляд, вследствие того, что задачей государственного контроля является проверка соответствия какой-либо деятельности, прежде всего, такому параметру, как действующее законодательство. При издании же законов законодатель исходит из презумпции необходимости, важности принимаемого законодательного акта, соответствия его объективно существующим процессам, законам развития. Объективная полезность государственного контроля, таким образом, тоже презюмируется.
В тех случаях, когда такое соответствие законодательства объективным процессам утрачивается, контроль перестает играть свою позитивную роль, становясь негативным фактором, тормозящим общественное развитие, приводящим к стагнации, застойным проявлениям и даже регрессу.
В узком значении слова сущность государственного контроля (как относительно обособленной части управленческой деятельности) состоит в выявлении государственными органами путем проверки соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и причин таких отклонений. Не случайно в связи с этим в теории управления дается понятие контроля как проверки качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, правовыми нормами и другими нормативными актами.
а) наблюдения за функционированием объектов контроля, получения объективной информации о соблюдении ими законов и нормативных актов, выполнении правил и поручений;
б) учета и процессуальной фиксации выявленных нарушений;
в) анализа полученной информации с целью установления и пресечения противоправной деятельности, выявления причин и условий, способствующих совершению нарушений, недопущения новых нарушений и вредных последствий;
г) выявления виновных лиц, привлечения их к установленной государством ответственности.
При этом крайне важным является понимание того, что в условиях перехода к рыночным отношениям государственный контроль организуется и проводится с учетом особенностей правового статуса субъектов предпринимательской деятельности, предприятий, учреждений и организаций различных организационно-правовых форм государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах социальной жизни страны.
На первое место среди принципов государственного контроля необходимо поставить принцип законности. Следует отметить, что принципы контроля, оставаясь наиболее стабильными научными категориями, все же меняются вместе со сменой социально-экономического уклада жизни страны. Так, сегодня уже невозможно говорить о таких принципах, ранее выделявшихся практически всеми учеными, изучавшими теоретические основы контрольной деятельности, как принцип партийного руководства, демократического централизма, участия в контроле народных масс, интернационализма, всесторонности и других.
Вместе с тем, не потеряли своей актуальности такие внешне не вписывающиеся в реалии сегодняшнего дня принципы контроля, как планирование, гласность, комплексность, поскольку на практике не изжиты случаи, когда вслед за одной проверкой на предприятие, в организацию приходят представители другого, часто параллельно существующего контролирующего органа.
К числу других важнейших принципов можно отнести объективность, конкретность, демократизм, экономичность, независимость, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Исходя из приведенных данных государственный контроль как вид контроля можно определить в качестве опосредованной правом функции государственного управления, представляющей собой направленную организующую деятельность, состоящую в проверке, а также наблюдении с целью проверки, сравнении и оценке государственными органами от имени и в интересах государства деятельности юридических и физических лиц с установленными правовыми нормами правилами, стандартами, нормативами для недопущения отклонений в их деятельности.
Властный признак контрольных правоотношений свидетельствует об объективной необходимости контроля как функции государственного управления. Вместе с тем, по отношению к основным функциям управления он является функцией вспомогательной, вторичной, сопутствующей, поскольку является регулятором уже существующих объективно общественных отношений, сложившихся до начала осуществления контрольной деятельности.
По нашему мнению, по мере перехода к рынку в определенных сферах социально-экономических отношений эта функция государственного управления будет иметь тенденции к сужению за счет саморегулируемости все новых их пластов рыночными механизмами и по мере углубления процессов демократизации.
В отдельных сферах (например, в торговле, сфере услуг) правовому государству, курс на становление которого объявлен и в нашей стране, с развитым рыночным хозяйством не будет необходимости осуществлять скрупулезный учет деятельности участников имущественных отношений, будет сведен к минимуму текущий налоговый контроль за деятельностью предприятий. Вместо государства это могут сделать и сами собственники, заинтересованные в сохранении и приумножении своей собственности (в том числе и в неприменении к ним административно-финансовых санкций со стороны налоговых служб за ненадлежащую организацию учета и неуплату в необходимом размере налогов) или представители аудиторских фирм, нанятые собственниками.
С другой стороны, возможно дальнейшее усиление государственного контроля, например, в банковской сфере, на рынке ценных бумаг, в сфере регулирования оборота алкогольной продукции и некоторых других сферах.
Критерием для определения необходимости усиления либо уменьшения государственного контроля, как представляется автору исследования, будет служить потребность изменения социально-экономической жизни страны методами правового регулирования. В связи с этим необходимы новые подходы, критическое осмысление пройденного правовой наукой и правоприменительной практикой пути, углубленный анализ состояния и перспектив развития современных организационно-правовых форм демократического контроля.
Всестороннее исследование контрольной деятельности государства, независимо от того, какими его органами такая деятельность осуществляется, невозможно без установления различных видов контроля, углубленного анализа современных форм и методов контроля, что позволяет более четко урегулировать в законодательстве вопросы организации и проведения контроля, уяснить результативность применения правовых норм о контрольной деятельности, совершенствовать формы взаимодействия и разнообразить контакты, возникающие в процессе проведения контроля.
Общими тенденциями в развитии видов, форм и методов контроля, а также контрольно-надзорных органов в современных условиях, по нашему мнению, являются:
Появление новых органов, а также видов и разновидностей государственного контроля (президентский контроль, налоговый, валютный и экспортный контроль), его новых форм и методов, отвечающих потребностям рынка и необходимости государственного регулирования рыночных отношений (лицензирование, государственная регистрация, декларирование и другие);
Развитие системы контрольных органов в соответствии с конституционными принципами федерализма и разделения властей;
Возникновение территориальных органов федеральных органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в группах субъектов Российской Федерации (федеральные окружные арбитражные суды, окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ и др.);
Появление контрольных органов субъектов Российской Федерации;
Общее увеличение числа контрольных органов и углубление их специализации по сферам контрольной деятельности;
Усложнение контрольно-инспекционной и учетной работы, возрастание роли экспертных учреждений;
Укрепление, хотя и явно недостаточное, демократических начал в контрольной деятельности;
Возрастание роли судебного контроля, в том числе, в качестве средства обжалования действий контрольно-надзорных органов (выполнение судами подобной функции можно именовать как «контроль над контролем»);
Возникновение процедуры судебного «нормоконтроля» (то есть, судебного контроля за результатами нормотворчества, в том числе так называемого «абстрактного нормоконтроля», то есть нормоконтроля за конституционностью или законностью нормативных правовых актов вне связи с рассмотрением в суде какого-либо конкретного дела).
Разнообразие видов государственного контроля определяется его функциональным назначением. В юридической литературе справедливо отмечается, что виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического развития государства, а также от юридических традиций последнего. В демократически развитом государстве единая, монолитная система централизованного контроля с неизбежностью должна быть заменена контролем многообразных форм и многочисленных видов, базирующимся на основополагающем конституционном принципе разделения властей.
Постановка научных и практических задач позволяет вычленить критерии систематизации видов контроля: природа субъектов контроля; их задачи; характер контрольных полномочий, предоставленных законом;организационно-правовые формы проведения контроля; содержание контрольной деятельности, ее направленность; стадии управления, на которых проводится контроль; характер сочетания разрешительно - распорядительного и юрисдикционного методов контрольно - процессуального воздействия; юридические последствия контроля; соединение государственных и общественных начал в контрольной деятельности и т. д.
По мнению автора статьи, контроль (в некоторых работах приводится наименование «социальный контроль», которое, как представляется, также имеет право на существование, хотя без слова «социальный» термин «контроль» несет более обобщающую смысловую нагрузку) подразделяется по субъекту на три вида: государственный (осуществляемый государственными органами), конституционный (осуществляемый органами конституционного контроля - в большинстве стран он осуществляется в форме судебного конституционного контроля) и общественный.
Осуществление конституционного контроля непосредственно связывается в демократических странах с наличием Конституции, в связи с чем его главной задачей является обеспечение верховенства и стабильности Конституции, сохранения конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина.
Деление государственного контроля - основополагающего по широте распространения из трех отмеченных видов контроля - на разновидности по природе субъектов контроля, то есть тех лиц, кого нормы права наделяют соответствующими контрольными полномочиями, также является наиболее распространенным. Однако практически все классификации такого рода относятся к контролю советского периода.
С ликвидацией партийного, народного и других видов контроля этого периода (например, контроля Советов или контроля органов Госарбитража), с принятием Конституции РФ возникла острая необходимость современной классификации. Некоторые уже сделанные попытки этого требуют уточнения, поскольку деление государственного контроля на политический, административный и судебный, где под первым понимается контроль, осуществляемый органами и лицами, исполняющими полномочия верховной власти (в зависимости от политико-государственного устройства, под ними понимаются парламент, региональные и местные выборные органы, либо даже получившие поддержку большинства народа политические партии), - не учитывает, с нашей точки зрения, основополагающих конституционных принципов федерализма и разделения властей.
С учетом первого из этих принципов выборные органы субъектов Федерации должны относиться к органам государственной власти иного уровня и, так же, как местные выборные органы, не могут причисляться к верховной власти. Второй из указанных принципов предполагает выделение контроля представительных (законодательных) органов государственной власти, а не контроля политических партий, пусть даже победивших на выборах, контроль со стороны которых вообще не может носить характера государственного.
С учетом конституционного принципа федерализма по уровням функционирования его субъектов государственный контроль следует подразделять на государственный контроль федерального уровня и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее деление как государственного контроля федерального уровня, так и государственного контроля на уровне субъектов Российской Федерации (последнее будет приведено диссертантом во второй главе настоящего исследования) также необходимо производить по субъектам контроля (с учетом характера их организационной связи с объектами контроля). По этому основанию государственный контроль федерального уровня подразделяется на президентский контроль; контроль Федерального Собрания РФ; контроль, осуществляемый Правительством РФ и находящимся в его структуре федеральными органами исполнительной власти; судебный контроль; финансовый контроль, осуществляемый Счетной Палатой РФ, Центральным банком России совместно с Министерством финансов РФ; контроль за соблюдением прав человека, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в РФ; контроль за соблюдением избирательных прав граждан, осуществляемый Центральной избирательной комиссией РФ; прокурорский надзор.
Закрепленный в Конституции РФ статус Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внешней и внутренней политики государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, лица, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправлением, определяют важнейшие сферы ответственности и направления президентского контроля. К последним можно отнести:
Политический контроль, заключающийся в анализе принимаемых должностными лицами и органами всех уровней государственной власти решений на их соответствие основам конституционного строя;
Социально-экономический контроль, заключающийся в проверке деятельности ор-ганов исполнительной власти по реализации социально-экономической политики Президента РФ;
Административно-правовой контроль, существующий в двух качествах:
а) контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции РФ, федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ;
б) контроля за исполнением поручений ПрезидентаРФ, как данных непосредственно Президентом, так и содержащихся в указах и распоряжениях Президента.
Примером президентского контроля является предусмотренное статьей 107 Конституции РФ право «отлагательного вето», заключающегося в возвращении переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации.
В контроле Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - как одном из видов государственного контроля, можно вычленить ведение постоянного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств (в связи с чем образуемую Советом Федерации и Государственной Думой Счетную Палату РФ с точки зрения ее создания и подотчетности можно считать органом парламентского контроля) и осуществление контроля за высшей исполнительной властью - Правительством РФ (в этой части контрольные полномочия Федерального Собрания РФ прямо в Конституции РФ не предусмотрены, что во многом ослабляет его положение в системе государственной власти).
Определенную специфику имеет судебный контроль как особая разновидность государственного контроля, характеризующаяся:
Организационной неподчиненностью объектов контроля его субъектам;
Независимостью субъектов контроля (судов), подчиняющихся только Конституции РФ и закону, от любых государственных органов;
Проверкой законности действий органов государственной власти, а также органов местного самоуправления только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел и дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ и Конституционными (Уставными) судами субъектов РФ;
Особым формально-регламентированным контрольно-процессуальным режимом;
Возможностью получить юридически значимую оценку действий и решений других контрольных органов (возможность осуществления «контроля над контролем»);
Процедурой судебного нормоконтроля.
Даже с учетом того, что, в отличие от других органов государственной власти, проверяющих в процессе контрольной деятельности не только законность, но и целесообразность действий подконтрольных объектов, суды проверяют только законность властных актов или выявляют нарушения законности в процессе осуществления правосудия, именовать эту функцию судов судебным надзором, а не судебным контролем было бы неправильно, поскольку у органов надзора, как уже указывалось, нет полномочий по отмене незаконных актов, а только понуждать должностных лиц совершать строго определенные действия, налагать на нарушителей взыскания.
Прокуратуре присущи свои, специфические формы воздействия на объекты надзора: протест, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, свидетельствующие о том, что хотя задачи прокуратуры в области обеспечения законности в определенных плоскостях, сферах государственного управления совпадают с задачами, стоящими перед органами государственного контроля, их решение происходит с помощью присущих только прокуратуре организационно-правовых средств, отличающих надзорные правомочия органов прокуратуры от правомочий иных контрольно-надзорных органов.
Специализированный контроль осуществляется органами государственного управления в отношении либо организационно неподчиненных объектов (межведомственный контроль с его составной частью - административным надзором), либо в отношении органов одной системы: внутриведомственный (внутренний) контроль. Специализация контроля в данных случаях происходит или по определенному виду деятельности (например, государственный земельный контроль), что характерно для межведомственного контроля, или по определенному роду организаций (например, подразделения морского транспорта по надзору за обеспечением безопасности мореплавания), что присуще внутриведомственному контролю.
Изучение работы различных контрольно-надзорных органов в современный период позволяет прийти к выводу об определенном возрастании роли органов административного надзора по сравнению с другими органами специализированного и общего контроля. Это обусловлено спецификой их функций, когда мелочная опека повседневной работы подконтрольных объектов, команды сверху заменяются сокращением государственного вмешательства в деятельность организаций и проверкой лишь законности их функционирования.
Реализация судами в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства задач правосудия (статья 118 Конституции РФ) является основной, но не единственной функцией судов. В процессе реализации своих полномочий суды осуществляют и другую функцию - функцию судебного контроля. По своему содержанию она состоит не в разрешении споров в той или иной сфере деятельности, в рассмотрении жалоб граждан (административная юстиция), а в правовой оценке действий и решений органов исполнительной (в предусмотренных законом случаях и законодательной (представительной) власти), а также органов местного самоуправления, их должностных лиц, выявлении нарушений законности, прав и законных интересов юридических и физических лиц, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и интересов, в привлечении виновных к ответственности. В рамки этой функции входит в компетенцию органов судебного контроля. Кроме того, наименование «надзор» применительно к судебной деятельности означало бы заимствование привычного названия у института надзора органов прокуратуры, что может внести определенную терминологическую путаницу.
Счетной Палате РФ, созданной в 1995 году в соответствии с новой концепцией государственной власти, принадлежит сегодня важнейшая роль. Палата обладает особым правовым статусом специализированного органа, призванного осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (часть 5 статьи 101 Конституции РФ).
Однако анализ действующего законодательства свидетельствует о несоответствии российской системы внешнего государственного финансового контроля той, которая принята в большинстве стран с развитой рыночной экономикой, и не позволяет оценить правовой статус Счетной Палаты как высшего контрольного органа в связи с отсутствием в законодательстве фактических признаков такого органа, а также отсутствием указания о том, в отношении каких органов она обладает таким верховенством. Не существовавший ранее в нашей стране контроль со стороны Уполномоченного по правам человека, как и контроль со стороны Счетной Палаты РФ, является самостоятельной разновидностью государственного контроля, тесно примыкающей к парламентскому контролю (по способу формирования и наделения полномочиями), но имеющей высокую степень правовой «автономии» от Государственной Думы РФ.
Представляется, что об Уполномоченном Конституция РФ должна упоминать не через освещение компетенции Государственной Думы (пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции РФ), а регулированием нового правозащитного механизма в самостоятельной статье.
Процесс рассмотрения жалоб и обращений граждан является одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций, при этом осуществляется обширный контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения их решений, и только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.
Поделитесь статьей с коллегами:Государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.
Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Контроль является одним
из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности.
Началом для определения понятия, сущности и правовой природы контрольных полномочий власти является теория разделения властей. Логика, которая лежит в ее основе, проста: закон (решение), его реализация (исполнение) и контроль за исполнением.
Теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовом уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан.
Одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их классификация по принципу разделения властей на законодательные (правотворческие), управленческие (административные) и судебные (правоохранительные) См.: Теория государства и права / отв. ред. Я.А. Катаев, В.В. Лазарев. Уфа, 1994. С. 166. . Авторы, проводящие такую классификацию, основываются на нормах Конституции РФ и поясняют, что такая классификация «отражает механизм реализации государственной власти» и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти См.: Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003 ; Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 8, 11-12 ; Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9 ; Афанасьев B.C. Теория государства и права / под ред. В.В, Лазарева. М., 2001. С. 369 ; Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 145 ; и др.. Ведь еще Гегель писал о том, что различные стороны государства образуют «различные власти, их функции и сферы деятельности» . Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 279-323..
Однако классификация функции по данному критерию довольно активно критикуется в научной литературе. Так, еще в XIX в. К. Франц писал, что государственные власти соответствуют функциям, но эти функции сами по себе не составляют еще властей, «они образуют только схему государственной жизни и служат основанием подразделения на министерства, которые не суть государственные власти, но, как показывает их название, только слуги государство» Франц К. Общие начала физиологии государства. СПб., 1870. С. 170 // Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 20. . Позже А.И. Елистратов также отмечал, что особые законодательные, административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций. Однако это «соответствие... является неполным. Исторически сложившиеся границы ведомства законодательных, административных и судебных учреждений не совпадают с различием соответствующих юридических функций» Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). М., 1915. С. 33 // Там же. С. 20..
Вместе с тем разнообразная деятельность современного государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18 ;.
А.Ю. Величко отмечает, что «контрольно-надзорную деятельность необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, осуществляемой государственными органами соответствующей компетенции. Эта функция должна осуществляться исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленном законом или иным нормативно-правовым актом. Она должна быть законной и объективной; осуществляться с привлечением заинтересованных субъектов -- физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых должны определяться соответствующим отраслевым законодательством. Контроль и надзор обязаны быть гласными, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом. Результаты контрольно-надзорной деятельности должны быть соответствующим образом оформлены и, если не содержат секретную информацию, обнародованы» Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 101 .
Контрольно-надзорную функцию государства можно выделять в качестве самостоятельной функции как минимум по двум причинам. Во-первых, ввиду существования в России ряда независимых государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти (Президент РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ и др.) и осуществляющих самостоятельный специфический вид юридической деятельности -- контроль и надзор; и во-вторых, ввиду важности и необходимости контрольно-надзорной деятельности для стабильного существования и развития.
А.Б. Венгеров выделяет в качестве четвертой функции, соответствующей ветви власти, информационную, которую выполняют средства массовой информации. Существование различий между контрольной и надзорной деятельностью государства очевидно, однако они могут рассматриваться как двуединые явления, имеющие общую государственно-правовую природу у каждого государства, в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина.
В России одним из первых идею о контроле как форме (даже ветви) власти высказал В.Е. Чиркин. Он справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной» Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4. С. 11; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; В.Е. Чиркин. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998 ; Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: ЮРИСТЪ, 2005; Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004..
Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие).
В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А.Б. Елизаров Елизаров А.Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. Нижний Новгород: изд-во Нижегор. филиала МГЭИ, 2003. Вып. 1. С. 97-100., С.А. Денисов Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-16. и др.
Например, С.В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти Степашин С. В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005..
О Счетной Палате как органе федерального бюджетного контроля писал К.Л. Головин Головин К.Л. Счетная палат РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства//Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. № 8., высшим органом государственного финансового контроля ее называл Н.Ю. Дейнеко Дейнеко Н.Ю. Задачи и компетенции Счетной палаты Российекой Федерации как высшего органа государственного финансового контроля // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М.: изд-во ИГиП РАН, 2005., органом парламентарского контроля - Е.А. Толстыжено Толстыжено Е.А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003., о ее месте в механизме государственной власти - Ж.М. Саркисян Саркисян Ж.М. Счетная палата РФ в механизме государственной власти: дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. и др. Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счетной палаты Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2005; Роньжина О.В. Счетные палаты субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (Конституционно-правовой аспект): дис.... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.
Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали С.Г. Буянский Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. № 5. С. 106-109., А.С Сологубов Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006., И.А. Антонов Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003., М.С. Шалумов Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 85..
Актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления с появлением специального контрольного органа в 2003 г. Пылин В.В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2005. № 84(7); Джагарян АА., Шевченко Н.В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11; Шкенев В. В. О контрольных функциях представительного органа местного самоуправления // Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45-й научно-методической конференции «Университетская наука -- региону» (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции «Проблемы формирования регионального законодательства», (май 2000 г.). Ставрополь: изд-во С ГУ, 2000. С. 251-254. А.Ю. Сунгуров в своей работе, посвященной институту омбудсмана, исследует проблему контроля и «контрольной ветви власти».
Таким образом, идея выделения в России контрольной ветви власти не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России.
Сегодня целесообразно рассматривать контроль не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе органов публичной власти: государственных органов и органов местного самоуправления.
Контроль и государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами контроля и объектами контроля.
Согласно большинству перечисленных исследований, объекты госконтроля - это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организаций, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структуры. Субъекты госконтроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными полномочиями.
Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. При этом налицо прямая зависимость стабильности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля. Подтверждением данного положения служит исторический опыт нашей страны в 90-е годы XX в., когда проявление контроля со стороны государства практически отождествлялось обществом с попыткой реанимации тоталитарной системы. Вместе с тем, «отказавшись от «государственных услуг», возжелав свободы и вдоволь ею насытившись» Корнеев А.В. Полицейское государство: идеи и практика. М., 1998. С. 91., российское общество обнаружило отсутствие безопасности, социальной стабильности, угрожающую по масштабам преступность и др. Поэтому теперь, спустя десятилетие, можно наблюдать парадоксальную ситуацию - общество «просит контроля». Общество осознало, что государственный контроль не всегда и не только кара и репрессия, но прежде всего - созидание, регулирование и защита. «Меры защиты, - пишет В.Н. Бутылин, - предполагают активное вмешательство органов государства в процесс реализации прав и свобод. Их охрана обеспечивается контрольно-надзорной функцией государства, совершенствованием законодательства, работой по повышению уровня правосознания должностных лиц и граждан» Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны прав и свобод граждан: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 133..
Ф.Н. Фаткуллин справедливо отмечает, что «любое государство, оказывая воздействие на общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяется в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений» Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2002..
Под государственным контролем в современной науке принято понимать проверку соответствия результатов заданным параметрам. Содержание государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов, и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.
Различий между административным надзором и государственным контролем можно выделить несколько.
Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.
В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:
а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;
б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.
В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.
Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).
В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.
Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.
В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.
В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) Органов внутренних дел. С.В. Пузырев // Административное право и процесс, 2006, N 3. - с. 31-35.
Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:
Отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
Возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
Невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
Наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
Возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
Строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
Итак, современный государственный контроль, в том числе и в Российском государстве, по праву претендует на индивидуализацию в качестве самостоятельной функции государства, поскольку представляет собой направление нормативно-регламентированной и организационно-обеспеченной деятельности государства, обусловленной достижением социально необходимых и желаемых целей демократизации общества. Кроме того, в концепции и практике реализации государственного контроля проявляются сущность и социальное назначение государства, призванного учитывать общесоциальные, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества, а также присущая Российскому государству на современном этапе развития динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований жизни информационного общества Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.. Другими словами, государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:
контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;
данная деятельность носит социально-преобразующий характер;
данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;
данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме, специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;
данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;
она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.
Необходимо отметить, что контрольную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен носить, прежде всего, информационную нагрузку, что подтверждает тесная взаимосвязь контрольной функции с другими функциями государства - экономической, политической, социальной и др. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 103.
Особенно тесно функция контроля связана с информационной функцией. Информационная функция, как и контрольная, выполнялась государством всегда. C момента своего возникновения государство осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной, налоговой политики, осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, охраны правопорядка и т.п. Информационная функция всегда, существовала как функция государственных органов для реализации их компетенции в соответствии с местом и назначением в государственном механизме и политической системе Просвирнин Ю.Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29-35; он же. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном российском государстве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 41.. Распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшей задачей государства на любом этапе развития.
А.Б. Венгеров утверждает, что «одной из важных первоначальных функций города-государства (полиса) является функция информационного обслуживания общества. Необходимость учитывать потребность «больших семей» свободных земледельцев-общинников -- основной социальной и производительной силы раннеземледельческого общества -- в земельных угодьях, в воде, ирригационных сооружениях, необходимость учитывать вклад в общественные работы - строительство каналов, мостов, потребность создавать и учитывать общественные фонды, поступления дани, налогов, организовывать учет запасов и другое объективно приводили к возникновению в первых городах разветвленных информационных систем. В этих системах фиксировались самые разнообразные сведения, вплоть до данных о каждом члене соответствующей семьи (это было, например, в государстве инков), о выходах и невыходах на работу (у шумеров, египтян) и т.д. Записи писцов, прочитанные в XX в., о невыходах работников на работу дают нам знание причин весьма своеобразного социального поведения. Так, в Древнем Египте во II тыс. до н.э., т.е. 4000 лет назад, одной из причин наряду с болезнями и укусами скорпионов были забастовки. Если работникам на строительстве, обустройстве гробниц не выдавали вовремя заработанное (ячмень, пшеницу, пиво, материю), они не выходили на работу до тех пор, пока не получали все сполна. Существовали специальные структуры, которые рассматривали возникавшие трудовые споры. Записи писцов показывали представителям фараона, которые периодически посещали некрополи, сооружение которых было важным религиозным и социальным занятием египтян. Эти работники не были рабами, имели семьи, жилища, получали за свою работу достаточное вознаграждение, могли иметь и «приусадебные участки» для выращивания овощей и других продуктов. Даже раннеклассовые государства имели разветвленные информационные системы, сложную социальную структуру, обеспечивали многие общесоциальные интересы.
Функцию создания и управления информационной системой берет на себя выделяющаяся из общества специальная группа «информационных работников» - жрецы, писцы, держатели «квипу» - у инков («квипу» - специальное веревочное письмо). Она монополизирует знание, осуществляет контроль над общественными фондами, выполняет судебные и карательные функции, контролирует информационные потоки, служит социальной интеграции» Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М. : Юриспруденция, 2000..
Таким образом, информационная функция имеет сходные цели с контрольной - достижение эффективности управления в какой-либо сфере. Возникновение и развитие института контроля обусловлено интересом и потребностью общества в том, чтобы располагать информацией о происходящем для своевременного реагирования на те или иные отклонения от заданных (ожидаемых) параметров.
Государственный контроль в силу политической природы самого государства тесно связан с его политической функцией, что на современном этапе развития выражается в обеспечении эффективного реформирования системы государственных органов, обеспечении централизации власти, своевременного регулирования вертикальных властных отношений и реагирования на различные отклонения. Также контрольная функция государства обеспечивает сбалансированность в разделении властных полномочий. Появившись одновременно с публичной властью, контроль еще в период вождества становится закономерным и неотъемлемым ее атрибутом.
Также государственный контроль тесно связан с экономической функцией Российского государства. Оттого, насколько эффективно государство осуществляет экономическую функцию, во многом зависит успешность реализации иных функций государства. Экономический фактор играет важную роль и в осуществлении контрольной функции. Такие институты, как лицензирование, сертификация, стандартизация, подтверждение соответствия и другие, являются смежными институтами одновременно и контрольной, и экономической функции. Главным в воздействии контрольной функции на экономическую следует считать ее обеспечивающий и корректирующий характер. Обеспечивающая составляющая такого воздействия выражается в стремлении государства создать социально-ориентированную экономику, а корректирующая - в своевременном упреждении и выравнивании социально ощутимых экономических ошибок Чиркин В.Е. О «сильном» государстве и его конституции // Государство и право на рубеже веков: материалы всероссийской конференции. М., 2000. С. 13.. Экономические приоритеты страны, прежде всего, должны сообразовываться с требованиями законности, а социально-ориентированный бизнес должен стать непременным атрибутом социально-экономического фундамента Российского государства.
Также контрольная функция тесно связана с социальным направлением деятельности современного Российского государства. На фоне современной экономической нестабильности наше государство, стремящееся стать социальным, должно взять на себя лидерство в устранении существующих социальных проблем в сфере занятости, обеспечения жильем, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, тарифной политики и т.д. В этой связи контрольная функция должна стать одним из основных направлений деятельности, способствующих снижению социальных противоречий.
Таким образом, одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их деление по принципу разделения властей на законодательные, управленческие и судебные. Вместе с тем разнообразная деятельность государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства, отмечая, что, являясь изначально вспомогательной (операционной) функцией государства, в современных исторических и политических условиях контрольная функция приобретает статус самостоятельного важнейшего направления деятельности Российского государства и становится его базовой (опорной) социальной функцией, от эффективной реализации которой зависит осуществление всех других направлений государственной деятельности.
Ключевым условием достижения целей и задач государственного финансового контроля является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации системы государственного финансового контроля. Данные требования по своей сути хотя и не являются принципами, но также обуславливают эффективность отдельных элементов государственного финансового контроля, а также эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в целом. Схематично данные принципы и требования представлены в приложении.
Итак, следующие принципы являются базовыми правилами, краеугольным камнем государственного финансового контроля. После наименования каждого принципа раскрывается его содержание.
1. Принцип законности.
Среди всех принципов государственного финансового контроля важнейшее значение имеет принцип законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала государственный финансовый контроль берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов государственного финансового контроля (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам.
Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых).
Принцип законности предусматривает следующее:
- - качество нормативно-законодательной базы государственного финансового контроля и законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт способствует развитию и совершенствованию системы государственного финансового контроля и в целом должным образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой предусматривают совершенно ”законную” (с формальной точки зрения) возможность необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные средства);
- - соблюдение норм права органами государственного финансового контроля (их представителями) при реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения.
- 2. Принцип независимости.
Органы государственного финансового контроля (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к которому относятся объекты проверки.
Принцип независимости органов государственного финансового контроля имеет важное государственное значение, так как при реализации этого принципа органы государственного финансового контроля будут иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа государственного финансового контроля определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных органов государственного финансового контроля, являющихся подразделениями органов исполнительной власти и управления). При этом сама структура органов государственного финансового контроля может предусматривать их прямое или непрямое подчинение друг другу.
Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность.
Независимость также характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей.
Фактором независимости являются, кроме того, и источники финансирования органов государственного финансового контроля: финансирование системы должно быть бюджетным и выделяться отдельной строкой.
Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять:
- а) предмет своей контрольной деятельности,
- б) методы контроля,
- в) содержание и формы отчетов.
Независимость также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий. При этом не должна исключаться возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Но за контрольным органом должно закрепляться право на отклонение таких запросов (по формально установленным основаниям).
В то же время независимость снижается при законодательном ограничении отдельных вопросов деятельности органа государственного финансового контроля. Например, независимость Счетной палаты РФ снижена при законодательном закреплении обязательности включения в планы и программы ее работы поручений палат парламента и обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов палат парламента (т.е. остается возможность оказывать прямое давление на Счетную палату РФ).
3. Принцип гласности (публичности или открытости).
Важность принципа гласности государственного финансового контроля определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность государственного финансового контроля - необходимый атрибут современного демократического общества.
Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа государственного финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны) не только отчетные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной и судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка, как этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки).
Необходима тесная связь органов государственного финансового контроля со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны.
При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.). Необходимо также отметить, что обнародование результатов контроля будет способствовать формированию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным судьей контролера.
4. Принцип объективности.
Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую-бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.
Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.
5. Принцип ответственности.
Данный принцип может быть рассмотрен как минимум в трех аспектах:
- а) ответственность контролеров,
- б) ответственность контролируемых,
- в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).
Рассмотрим последовательно эти аспекты, в связи с предметом настоящего исследования.
Каждый субъект за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля.
Вообще говоря, ответственность государственных контролеров имеет первостепенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопасность и общественное благосостояние в целом.
В то же время следует признать, что этот принцип нарушается как исполнительной, так и законодательной властью.
Но стоит также отметить, что вопросы ответственности в полной мере не отражены и в Законе о Счетной палате РФ (там лишь указано об ответственности инспекторов, но нет ни слова об ответственности ее членов за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на нее задач).
Должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью, они должны нести ответственность согласно степени тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для государственных финансов (в том числе наносящих государству непосредственный или опосредованный ущерб).
Третьи лица, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их исполнения) на основе представлений или предписаний органов государственного финансового контроля, а также иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам ГФК (например, обязанность исполнять представления или предписания, обязанность предоставлять информацию и т.д.), что должно быть предусмотрено в нормативно-правовых актах.
6. Принцип сбалансированности.
Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объем прав и возможностей, и наоборот.
7. Принцип системности.
Предполагает наличие именно системы органов ГФК. Но системообразующей элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.
Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь всех вышеуказанных принципов.
Государственный финансовый контроль: Понятие, принципы, органы управления.
Государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:
Ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
Несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;
Недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных.
В общем и целом цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению - включая стадии планирования, формирования, распределения и использования - государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.
Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.
Предмет и метод государственного финансового контроля
Предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.
Метод финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.
Принципы государственного финансового контроля
Поскольку финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.
В этой связи можно выделить следующие принципы.
Принцип плановости – он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.
Принцип системности означает , что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.
Принцип непрерывности означает , что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).
Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.
Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.
Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.
Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.
Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.
В Российской Федерации государственный финансовый контроль осуществляют Счетная палата Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная таможенная служба, контрольно-ревизионные службы федеральных органов исполнительной власти и др.
Ведущим органом государственного финансового контроля исполнительной власти является Министерство финансов РФ. В его состав входят различные контролирующие службы.
Одна из главных ролей при осуществлении финансового контроля отводится Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Специалисты Службы проводят ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, использующих средства федерального бюджета. Они контролируют целевое использование бюджетных средств, осуществляют встречные проверки предприятий и организаций - контрагентов ревизуемого хозяйствующего субъекта, контролируют эффективность использования бюджетных средств, следят за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций и т.п.
Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральное казначейство контролирует соблюдение действующего законодательства в области исполнения федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по доходам и расходам. В субъектах Российской Федерации могут быть созданы собственные казначейские органы для осуществления контроля за исполнением территориальных бюджетов.
К органам государственного финансового контроля относятся также органы, осуществляющие налоговый контроль. Это в первую очередь Федеральная налоговая служба. Инспекции этой службы ведут учет налогоплательщиков, проводят налоговые проверки по соблюдению налогового законодательства, контролируют полноту и своевременность перечисления налогов в бюджеты всех уровней бюджетной системы.
Определенные полномочия по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии с Налоговым и Таможенным кодексами Российской Федерации имеют таможенные органы, обеспечивающие поступление примерно третьей части доходов федерального бюджета
Специально созданная в соответствии с Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ Счетная палата РФ является постоянно действующим органом финансового контроля, образованным Федеральным Собранием и подотчетным ему.
Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями .
Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.
До настоящего времени не закреплены нормативно определения контроля и надзора. Не выработана и общая научная позиция.
Ряд ученых полагает, что надзор является разновидностью контроля который подразделяется на два вида: общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.
По мнению Резиной Н.А., отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике .
В науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:
1) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
2) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;
3) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах .
Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль . К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.
В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль . Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.
В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.
Все виды контроля, так или иначе, влияют на предпринимательскую деятельность.
Особое значение для предпринимательской деятельности имеет налоговый контроль. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.
С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.
К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках .
Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.
Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) , который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.
Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п.3 ст.1).
Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении определенных мероприятий государственного контроля (надзора).
К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по проверке .
К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом, при проведении соответствующих мероприятий.
Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению.
Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.
Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.
В настоящей статье рассмотрены лишь отдельные средства государственного регулирования предпринимательства.
Подводя итог, следует сделать вывод, что проблема создания эффективного механизма государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой важную задачу государства. В то же время попытки ее решения не носят системного характера. Так, остались неразрешенными проблемы малой эффективности системы контроля (надзора). Как показывает анализ правоприменительной практики, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий нередко нарушаются права субъектов предпринимательства со стороны публичных органов власти, что влечет за собой неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов. Среди наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) можно назвать нарушение сроков проведения контроля, нарушение порядка привлечения к ответственности, осуществление проверок без соответствующего правового основания и т.д.
В связи с этим на современном этапе развития экономики необходимо создать оптимальную систему контроля и надзора, которая обеспечит как дальнейшее развитие предпринимательства в России, так и его добросовестность и качество.
Принципы и формы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Право хозяйствующих субъектов на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора).
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 03.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп.,...
Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;
КонсультантПлюс: примечание.
Федеральным законом от 03.11.2015 N 306-ФЗ с 1 июля 2016 года статья 21 будет дополнена пунктами 2.1 и 2.2.
3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.
46. Государственная регистрация юридических лиц: понятие, юридическая природа и значение. Ведение государственного реестра юридических лиц.
Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - государственная регистрация) - акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.
