Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность: перед населением; государством, а также физическими и юридическими лицами. Указанные аспекты составляют суть муниципально-правовой ответственности и свидетельствуют о самостоятельном ее характере.
В науке ответственность рассматривают в двух аспектах: позитивном и негативном. Позитивная ответственность означает осознанное и настолько, насколько это возможно, качественное выполнение органом, должностным лицом своих обязанностей. Негативная ответственность представляет собой обязанность органов, должностных лиц претерпевать в соответствии с законом неблагоприятные последствия (кару) за принятие незаконных решений или совершение незаконных действий (бездействие).
Выделяют такие виды негативной ответственности, как уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую. Указанные виды ответственности также применимы к органам и должностным лицам местного самоуправления. Главным критерием классификации видов юридической ответственности в данном случае являются их основания. Каждому виду юридической ответственности соответствуют свои виды санкций и порядок их применения. Так, уголовную ответственность несут должностные лица местного самоуправления за преступления, признаваемые таковыми УК РФ. Например, ст. 170 УК РФ предусматривает ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей. А его ст. 140 предусматривает уголовную ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации. Одной из санкций за подобное преступление является лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Что касается административной ответственности, то она наступает в результате совершения административных правонарушений в соответствии с КоАП РФ. Так, ст. 8.12. КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение порядка отводов земельных участков. На должностных лиц местного самоуправления может налагаться и дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства о труде и о муниципальной службе, а также за нарушение правил внутреннего трудового распорядка. Примером гражданско-правовой ответственности является возмещение органом, муниципальным образованием материального ущерба, причиненного ими физическим и (или) юридическим лицам.Однако в данном случае уголовная, административная, дисциплинарная ответственность будут являться видами юридической ответственности в муниципальном праве, что опять же подчеркивает комплексный характер данной отрасли. К числу видов негативной ответственности наряду с перечисленными относится и муниципально-правовая ответственность.
Муниципально-правовой ответственности присущи элементы, характерные для любого вида ответственности: объект; субъект; объективная сторона; субъективная сторона. Объектом охраны со стороны данного вида ответственности являются муниципально-правовые отношения, регулируемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов, уставами муниципальных образований. Объективную сторону муниципальной ответственности составляют противоправные действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, подтвержденные таковыми в судебном порядке. Субъектами муниципальной ответственности являются не любые органы и должностные лица местного самоуправления, а глава муниципального образования, глава местной администрации, депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборных органов местного самоуправления, представительный орган муниципального образования. Таким образом, субъект муниципально-правовой ответственности может быть и коллегиальным. Субъективную сторону муниципально-правовой ответственности составляет психическое отношение субъекта к совершенному деянию. Для муниципально-правовых отношений не имеет значения, с умыслом или по неосторожности было совершено деяние. Однако мотив и цель могут «сохранить» действующее положение выборного лица местного самоуправления при отзыве, поскольку процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Данные объяснения могут повлиять на решение избирателейСанкцией за незаконные действия и бездействия властных субъектов местного самоуправления является отзыв выборных лиц, досрочное прекращение их полномочий, роспуск представительного органа муниципального образования, временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность.
Охрана муниципально-правовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционно-правовой, административной, гражданско-правовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, как отмечалось в главе о муниципальной службе, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.
Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70–75).
В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.
Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.
Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В муниципально-правовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало и идею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Вопросы
Ответственность: понятие, виды ответственности
Основания для привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Особенности применения муниципально-правовой ответственности
1. Ответственность: понятие, виды ответственности
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. В юридической литературе еще не выработано общего подхода к понятию юридической ответственности. Одними авторами она определяется как «мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного и имущественного порядка», другими -- как «регламентированное нормами права общественное отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение» или как «применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке» и т.д. Проблемы правонарушений (деликтов) применительно к различным отраслям права, в том числе конституционному и муниципальному законодательству, исследовались рядом авторов.
Виды ответственности в муниципальных отношениях . Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков.
Органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами. Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами.
Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам. Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно муниципально-правовая ответственность как вид конституционно-правовой ответственности. Тогда муниципально-правовые деликты следует рассматривать как разновидность конституционно-правовых деликтов.
Муниципально-правовая ответственность может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения -- претерпевать определенные лишения.
Муниципально-правовая ответственность применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для оценки поведения нарушающего закон субъекта муниципально-правового отношения. Основанием применения такой меры в подобных ситуациях является несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата. Более того, такие основания определяет сама жизнь. Конечно, четкость, исчерпывающая полнота в описании состава преступления или административного проступка несвойственна конституционным и муниципальным деликтам. Однако неопределенные, по существу размытые основания муниципально-правовой ответственности нежелательны, так как они открывают путь к произволу и противопоставлению принципа целесообразности принципу законности, что недопустимо для общества.
Таким образом, видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность.
Деликт в муниципальном праве . Думается, что разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо и к муниципально-правовому деликту, в структуре которого можно выделить: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Основанием конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц выступает предусмотренное нормами муниципального права нарушение как неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов муниципальных отношений, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим ценностям.
Объектом муниципально-правового деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований общественные отношения, на которые посягают соответствующие субъекты. Эти отношения опосредуют общественные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы, народовластие, целостность и неприкосновенность территории, федерализм, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие. В обобщенном виде в качестве объектов муниципальных правонарушений выступают конституционная законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционно-правового статуса муниципальных образований.
Объективная сторона содержит само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту муниципально-правового деликта. Необходимым элементом объективной стороны является противоправность. Противоправными признаются те деяния, которые отступают от требуемого государством правомерного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение неправомерного поведения. Запрещение и пресечение тех или иных деяний осуществляется путем установления юридических санкций за их совершение. Не соответствующим правомерному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если, например, глава муниципального образования или глава местной администрации не выполнил возложенной на него соответствующей правовой обязанности и не совершил действий, которые должен был совершить.
Субъектами муниципальных деликтов являются органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образования, другие лица -- участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия вследствие соответствующего принуждения (воздействия). Субъекты муниципально-правовой ответственности делятся на индивидуальные и коллективные, в том числе коллегиальные.
Следует отметить, что специфика органов местного самоуправления как субъектов муниципально-правовой ответственности состоит прежде всего в том, что они осуществляют функции муниципальной власти, пользуются правами и исполняют обязанности непосредственно в силу прямого действия правовых норм Конституции РФ, федеральных законов, предписаний законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.
Основаниями муниципально-правовой ответственности вышеназванных органов являются, превышение пределов своей компетенции, как правило, связанное с нарушением законодательства РФ или устава муниципального образования, либо злоупотребление своими полномочиями, неправомерное исполнение своих обязанностей и др.
Субъективная сторона муниципального деликта отражает психическое отношение субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям.
Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле или неосторожности. Умысел означает, что субъект, совершивший неправомерное деяние, осознавал его характер, предвидел его опасные или вредные последствия и желал или сознательно допускал их наступление. Неосторожность имеет место в случае, если субъект, совершивший такое деяние, предвидел возможность наступления опасных или вредных последствий, однако без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвращение либо не предвидел возможности наступления таких последствий, но должен был и мог их предвидеть.
Муниципальные деликты могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Наряду с умыслом и неосторожностью, субъективную сторону характеризуют такие факультативные признаки, как мотив и цель. Однако следует иметь в виду, что в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без учета вины. Вместе с тем в конституционном и муниципальном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Она ассоциируется главным образом с наличием у субъекта муниципальных правоотношений возможности надлежащим образом исполнить соответствующие обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения.
Санкция в качестве неблагоприятного последствия служит возмездием за безответственное поведение субъектов муниципальных правоотношений. Видами муниципально-правовых санкций являются роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, отзыв муниципального депутата, члена выборного органа, главы муниципального образования избирателями, лишение лица статуса кандидата в депутаты представительного органа и т.п.
Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных отношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.
2. Основания для привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Отзыв должностных лиц
Согласно ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г., население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным Законом.
Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.
Отзыв -- это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на нее избранных или назначенных должностных лиц.
Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами. Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.
Несмотря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, она детально регламентировалась.
Основания отзыва . Анализ уставов муниципальных образований, свидетельствует, что во многих из них используется формулировка «утрата доверия» в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Понятие «доверие» носит неправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения. Таким образом, формулировка «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются:
Ї нарушение прав и законных интересов граждан;
Ї нарушение действующего законодательства;
Ї недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей;
Ї утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений;
Ї совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.
Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ.
В Федеральном законе особо оговорено, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия соответствующих противоправных решений, совершения противоправных действий (бездействия).
Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.
Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов.
Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях.
Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством
Согласно статье 72 Закона от 6 октября 2003 г. ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами, должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности, в зависимости от совершенного противоправного деяния. Органы, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к муниципально-правовой (конституционноправовой) ответственности в форме досрочного прекращения полномочий. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ. Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции вышестоящих органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения. Выборные должностные лица местного самоуправления фактически на работу не принимаются, а приступают к исполнению своих обязанностей после волеизъявления населения или решения представительного органа муниципального образования. В ст. статьях 74 Закона от 6 октября 2003 г. предусмотрена муниципально-правовая ответственность представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации перед государством.
В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение месяца после вступления в силу судебного решения, установившего факт неисполнения решения суда, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.
Следует указать, что признание актов органов, должностных лиц местного самоуправления недействующими, недействительными в порядке судебного нормоконтроля, независимо от последующего решения вопроса о досрочном прекращении их полномочий, является самостоятельной мерой их ответственности перед государством.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
В свою очередь, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. правовой ответственность муниципальный должностной
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ был принят акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение через 10 дней со дня ее подачи.
Вместе с тем предусматривается, что не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.
Решение о временном осуществлении органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий принимается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:
1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными законами;
2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта РФ осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения вышеназванных обстоятельств.
В нем также должны быть указаны источники и порядок финансирования деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ по временному осуществлению отдельных полномочий органов местного самоуправления.
В изложенных выше случаях в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Она не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействующими или недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.
Ответственность органов местного самоуправления может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).
В практике еще очень мало судебных дел, возбужденных в связи с обжалованием актов и действий органов местного самоуправления и должностных лиц. Одна из причин этого -- недостаточная осведомленность граждан и организаций -- субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты своих нарушенных прав.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц местного самоуправления, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст.1069 ГК РФ.
Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии), под которыми понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Это могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению.
Признание актов органов местного самоуправления незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.
Ответственность местных администраций по ст.1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу.
Если вред причиняется не в сфере муниципально-управленческих отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина местной администрации причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК РФ) или специальных (ст.1079 ГК РФ) основаниях.
По ст.1069 ГК РФ квалифицируются действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 к ним предъявляться не могут. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную, дисциплинарную, материальную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст.16 ГК РФ).
В ГК РФ определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в таких случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст.1071). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.
Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работниками при исполнении ими служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.
В отношении как муниципальных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности, вплоть до представления об увольнении.
Если при рассмотрении гражданского дела либо жалобы на неправомерные действия и решения, нарушающие права и свободы граждан или законные права и интересы юридических лиц, суд обнаружит в действиях должностного или иного лица признаки преступления, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.
3. Особенности применения муниципально-правовой ответственности
В ст.71 Федерального закона №131-ФЗ закрепляется ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности устанавливается, что основания наступления ответственности перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом.
Муниципально-правовая ответственность наступает перед населением. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом местного самоуправления.
Отзыв выборных должностных лиц. На практике это означает, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основанием отзыва является утрата доверия (ст.24 Федерального закона №131-ФЗ). Решение об отзыве принимается по результатам голосования непосредственно населения. Об основаниях отзыва, особенностях процедуры уже говорилось в предыдущих главах. Данный вид ответственности не применяется к невыборным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим.
В ч.3 ст.45 Федерального закона №131-ФЗ указано на одно из возможных оснований отзыва - нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.
Ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований. Правовые основы привлечения к этому виду ответственности заложены в Федеральном законе №131-ФЗ. В ч.4 ст.15 Федерального закона от №131-Ф3 предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Аналогичным образом решен вопрос о возможности передачи полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав.
Анализ оснований наступления ответственности по соглашениям о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями разного типа показывает их ярко выраженную комплексную природу. Так можно выделить:
1) неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств;
2) наличие ущерба;
3) невыполнение или надлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения.
Неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств может повлечь применение финансовых санкций. Именно этот вид последствий чаще всего фигурирует в текстах соглашений. Наличие ущерба может повлечь применение гражданско-правовой ответственности.
Вопрос об ответственности за невыполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных полномочий по решению вопросов местного значения является самым малоисследованным и сложным. Очевидно, что в данном случае речь должна идти о муниципальной ответственности.
В случае неперечисления либо несвоевременного перечисления бюджетных средств сторона-исполнитель должна освобождаться от привлечения к ответственности. В соглашении этот вопрос должен быть урегулирован отдельным пунктом. В случае неполного перечисления денежных средств выполнение полномочий, а, следовательно, и ответственность должны быть пропорциональны перечисленным денежным средствам. Этот вопрос также должен быть урегулирован соглашением сторон; причем необходимо указать, кто и как определяет это «пропорциональное сокращение исполняемых полномочий».
Неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных полномочий в оговоренный в соглашении период времени может повлечь:
Возврат полученных денежных средств (в данном случае можно ставить о полном возврате в случае неисполнения полномочий либо частичном возврате денежных средств в случае ненадлежащего исполнения полученных полномочий);
Обязывание стороны-исполнителя в иной временной период за счет собственных средств исполнения полномочий (причем в данном случае речь пойдет о расходовании средств из бюджета стороны-исполнителя, поэтому необходимо учитывать требования бюджетного законодательства).
Следует также учитывать, что сторона-исполнитель может исполнить данные обязательства добровольно (в этом случае необходимо решение представительного органа, поскольку речь идет о бюджетных средствах) либо принудительно (в этом случае необходимо обращение в суд).
Выражение недоверия, отставка, роспуск, увольнение главы местной администрации, досрочное прекращение полномочий выборного органа. Правовые основы, увольнения главы местной администрации, досрочного прекращения полномочий выборного органа заложены в части 3 статьи 45 Федерального закона №131-ФЗ в которой указано, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. В названной статье данные меры ответственности предусматриваются как самостоятельные. Вместе с тем не определена процедура привлечения к ответственности, отсутствует взаимосвязь с иными статьями Закона, в том числе в части досрочного прекращения их полномочий. Так, в ст.35 Федерального закона №131-ФЗ содержится закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, где данное основание отсутствует. В то же время в ч.3 ст.45 говорится не о представительном, а о выборном органе местного самоуправления. Поэтому более подробно данный вопрос должен быть урегулирован в уставе муниципального образования.
Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации изложены в виде закрытого перечня в ч.10 ст.37 Федерального закона №131-ФЗ и также не содержат указание на возможность увольнения в связи с нарушением срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.
В ст.74.1 предусмотрена возможность удаления главы муниципального образования в отставку. Решение принимается представительным органом муниципального образования либо по собственной инициативе, либо на основании обращения главу субъекта РФ.
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение значительной просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств (п.2 ч.1 ст.75);
Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие возникновение нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий (п.3 ч.1 ст.75);
Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению иных полномочий, предусмотренных комментируемым законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования;
Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
Задача
Глава администрации муниципального образования издал постановление, которым установил порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Законно ли постановление главы администрации?
Ответ: Основываясь на Федеральном законе №131-ФЗ, Главе 3 данное постановление главы администрации законно. При условии, если оно не противоречит Конституции РФ, и законам РФ.
Тесты
Полномочия главы местного самоуправления могут быть прекращены досрочно:
Ответ: б) населением территории в порядке, предусмотренным Уставом муниципального образования;
Деятельность общественных объединений на территории муниципального образования может быть прекращена:
Ответ: б) по решению суда
Литература
1. Муниципальное право: учеб. пособие (основные понятия, схемы) / А.С. Прудников [и др.] - М.: МосУ МВД России, 2010.
2. Кол-во экземпляров: всего - 62 Муниципальное право России: учебник для вузов под / под ред. А.С. Прудникова, А.М. Никитина. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012.
3. Муниципальное право России. Учебник 7-е издание для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/ (А.С. Прудников и др.); под ред. А.С. Прудникова, Е.Н. Хазова, Н.А. Антоновой. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2013. (Серия «Dura lex, sed lex).
4. Муниципальное право России: учебное наглядное пособие. Авт. коллектив Санкт-Петербургского университета МВД России. - М.: ЦОКР МВД России, 2010.
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2-е изд., перераб. и доп., 2010.
6. Прудников А.С., Комлев В.Н. Муниципальное право Российской Федерации / Альбом схем. - М.: Московский университет МВД России, 2010.
7. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2: Правовой статус органов местного самоуправления в правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере: Учеб. пособие. / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. - Саратов: Изд-во Пагс, 2010.
8. Бялкина Т.М. Муниципальное право Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2010.
9. Савин В.И. Муниципальное право: учебно-методическое пособие. - М.: ЦОКР МВД России, 2011.
10. Велиева Д.С., Лысенко Д.В. Муниципальное право России: учебное пособие. - М.: Теис, 2011.
11. Прудников А.С., Лимонов А.М. и др. Муниципальное право России. Курс лекций. 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2012.
12. Муниципальное право России: учебник для вузов под / под ред. А.С. Прудников. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012.
13. Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации: Учеб. пособие по курсу «Муниципальное право Российской Федерации». - М., 2012
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Понятие и виды ответственности в системе местного самоуправления. Способы реализации позитивной и негативной ответственности органов и должностных лиц. Виды юридической ответственности. Процедура отзыва населением выборных лиц местного самоуправления.
презентация , добавлен 23.01.2012
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления. Уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления.
реферат , добавлен 08.06.2013
Институт ответственности в муниципальном праве, понятие ответственности местного самоуправления. Особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Осуществление личностных гражданских прав.
реферат , добавлен 01.07.2014
Система взаимодействия власти и общества. Правовое регулирование юридической ответственности органов местного самоуправления. Понятие, основания, специфика юридической муниципально-правовой ответственности. Повышение эффективности правового регулирования.
дипломная работа , добавлен 23.05.2013
Понятие и сущность юридической ответственности. Виды юридической ответственности и меры наказания за них. Понятие должностных преступлений и их классификация. Особенности привлечения к юридической ответственности за должностные правонарушения.
курсовая работа , добавлен 09.06.2016
Основание и условия возникновения обязательств из причинения вреда должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления. Субъекты, особенности ответственности за причиненный вред, возмещение убытков при наступлении ответственности.
курсовая работа , добавлен 22.11.2009
Структура органов местного самоуправления, правовые основы организации их деятельности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством. Гарантии местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 28.01.2011
Понятие, назначение органов и должностных лиц местного самоуправления, их функциональное назначение, права и обязанности. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
контрольная работа , добавлен 18.05.2010
Понятие, виды и признаки налогового правонарушения, анализ концепций виновности юридического лица. Правовая природа налоговой ответственности. Элементы состава налоговых правонарушений, общие условия привлечения к ответственности за их совершение.
курсовая работа , добавлен 29.01.2011
Общие условия привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Установление налоговых санкций в виде денежных взысканий, штрафов. Ответственность за нарушение норм налогового законодательства. Установление различных мер наказания.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это совокупность закрепленных в нормах муниципального права неблагоприятных правовых по-следствий, которые могут наступать за противоправные решения или ненадлежащее осуществление ими полномочий (прав) по решению вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местно-го самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими про-тивоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности служат обеспечению функционирования местного самоуправления в ин-тересах населения, граждан, общества в целом.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми несут ответст-венность органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправле-ния, а также основные формы этой ответственности.
В соответствии со статьей 47 Закона, органы местного самоуправления и должно-стные лица местного самоуправления несут ответственность:
а) перед населением муни-ципального образования;
б) перед государством;
в) перед физическими и юридическими лицами.
Формы государственного и общественного контроля деятельности местного са-моуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же время не-обходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответст-венность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Субъектами муниципально-правовой ответственности (ст. 70,72 и 76 Закона об общих принципах орга-низации местного самоуправления) являются:
1) органы местного самоуправления;
2) депутаты, члены выборных органов местного самоуправ-ления, выборные и иные должностные лица местного само-управления.
Не-сут ответственность:
а) Назначаемые - Органы и должностные лица местного самоуправления перед:
Государством (ст. 70),
Физическими и юридическими лицами (ст. 76),
б) Выборные - Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления — перед населением (ст. 72).
Конституционно-пра-вовая и муниципально-правовая ответственность имеет единую природу, что прояв-ляется в тождественности и взаимосвязанности:
а) ле-жащих в их основе положений Конституции РФ и действую-щего законодательства,
б) субъектов,
в) санкций,
г) оснований и порядке наступления этих видов юридической ответствен-ности.
Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности:
1. Относится к пуб-лично-правовой ответственности , в которой сочетаются поли-тические и правовые меры ответственности.
2. Основания их наступления - конкретные противоправные решения или действия (бездействие) субъекта этой ответственности в случае их подтверждения в судебном порядке. Такие формулировки названного Закона соответствуют прин-ципам и нормам правового государства.
3. Определенный в законодательстве порядок ее наступления - по инициативе населения.
Например, в Законе г. Москвы «О референдумах в городе Москве» выделяются следующие стадии процесса от-зыва депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования:
Формирование комиссий по проведению такого голосо-вания;
Регистрация и составление списков участников голосо-вания;
Муниципально-правовые санкции можно разделить на группы:
1) правовосстановительные (факты признания судом муници-пального правового акта не соответствующим Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ и прекращения действия такого акта);
2) предупредительные (направлены на предостере-жение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в его отношении мер взыскания в случае неис-полнения им правовых предписаний суда);
3) меры взыскания (досрочное пре-кращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления:
- досрочное отрешение от должности главы муниципального образо-вания высшим должностным лицом субъекта РФ, руководителем высшего ис-полнительного органа государственной власти субъекта РФ;
- отзыв депутата и выборного должностного лица местного самоуправления и члена выборного органа местно-го самоуправления).
Муниципальные служащие , осуществляющие свою трудовую деятельность в органе местного самоуправления на основе трудового контракта (договора), такой ответственности не не-сут, а могут привлекаться на общих основаниях к дисципли-нарной ответственности в соответствии с трудовым законода-тельством .
В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа ме-стного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В дан-ном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы.
В уставе муниципального образования могут быть закреплены различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц ме-стного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Феде-ральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации» предусматривает, что подотчетность органов и должностных лиц мест-ного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.
Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности очень важна инициатива жите-лей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и инте-ресов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения.
Ответственность органов и должностных лиц местного са-моуправления — это самостоятельное правовое явление, харак-теризующее процесс осуществления местного самоуправления и тем самым находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.
Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответствен-ности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных пра-вовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в слу-чаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осущест-вления своих задач и функций.
Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соот-ветствующих вопросов местного значения, а негативная — на-ступает в результате утраты доверия населения, а также в слу-чае нарушения действующего законодательства (ответствен-ность перед государством, физическими и юридическими лицами).
Особенностью отношений, регулируемых институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они воз-никают в области местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ определяется как:
Область граждан-ской инициативы и общественной активности населения,
Самостоятельный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного зна-чения.
К мерам муниципально-правовой ответственности относятся: отзыв выборных должностных лиц, роспуск, досрочное прекращение полномочий, удаление в отставку и др.
Меры конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности могут в значительной степени рассматриваться как меры политической ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления. Эти меры непосредственно не распространяются на муниципальных служащих, за исключением главы местной администрации, назначаемого на должность по контракту. Меры же дисциплинарной ответственности распространяются только на муниципальных служащих и не распространяются в силу положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований.
Двойственным является положение лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту. В соответствии с положениями частей 9 - 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ полномочия лица, назначенного на должность главы местной администрации по контракту, могут быть прекращены досрочно по инициативе представительного органа или главы муниципального образования в случае нарушения им условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также не соблюдения им установленных законом ограничений. Ограничения для главы местной администрации были введены в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2007 году. Их содержание аналогично содержанию ограничений для депутатов представительного органа муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
В то же время на лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, должны распространяться меры и дисциплинарной ответственности, как на муниципального служащего. Но возможность применения к главе местной администрации мер публично-правовой (конституционно-правовой и муниципально-правовой) ответственности делает бессмысленным применение мер дисциплинарной ответственности. Подробно статус лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, будет рассмотрен ниже.
Дисциплинарная ответственность. В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ положения этого закона действуют субсидиарно с нормами Трудового кодекса РФ. В статье 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» наступление дисциплинарной ответственности муниципального служащего связывается с наличием дисциплинарного проступка. Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Таким образом, не исполнение или ненадлежащее исполнение ряда должностных обязанностей, содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, является основанием для привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности. За совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Что касается оснований применения таких дисциплинарных взысканий, как замечание и выговор, то к ним могут быть отнесены не исполнение или не надлежащее исполнение содержащихся в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ таких обязанностей, как:
Соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов и обеспечение их исполнения;
Исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
Соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций;
Соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, должностной инструкции, порядка работы со служебной информацией;
Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов;
Принятие мер по предотвращению конфликта интересов.
Поскольку состав должностных обязанностей устанавливается трудовым договором (контрактом), то в трудовой договор может быть включена обязанность муниципального служащего предотвращать конфликт интересов с перечнем конкретных рекомендаций. Во всяком случае, такие обязанности могут быть включены в трудовой договор в качестве факультативных.
В число оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (статья 81 Трудового кодекса) входят: неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание и однократное грубое нарушение трудовых обязанностей. Если исходить из того, что обязанности, перечисленные в статье 12 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, входят в состав служебных обязанностей, то встает вопрос об оценке представителем нанимателя наличия неисполнения или не надлежащего исполнении этих обязанностей. Анализ этих обязанностей показывает, что потенциально возможными нарушениями коррупционного характера могут являться не исполнение или не надлежащее исполнение не всех обязанностей, содержащихся в перечне этой статьи, а некоторых из них. К ним, в частности, могут быть отнесены вышеперечисленные основания. В их число входит и такое, как - обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов; принимать меры по предотвращению конфликта. Таким образом, неоднократное не исполнение или не надлежащее исполнение этой обязанности может явиться основанием для прекращения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя.
По мнению Шугриной Е.С., в силу положений статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих положений статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о единстве ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы этот перечень для муниципальных служащих может быть обоснованно дополнен таким дисциплинарным взысканием, как предупреждение о неполном служебном соответствии, которое предусмотрено для государственных гражданских служащих.
Что же касается выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления, то очевидно, что вопросы установления уголовной и административной ответственности могут регулироваться только федеральными законами, а административной ответственности в рамках, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации. Как было отмечено выше, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации" положениями данного закона не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе. Поэтому к указанным лицам не могут быть применены и положения о дисциплинарных взысканиях, содержащиеся в этом законе и Трудовом кодексе Российской Федерации. В силу особого статуса к этим лицам применяются и особые процедуры привлечения к уголовной и административной ответственности. Элементы статуса депутатов и выборных должностных лиц установлены статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Федеральным законом от 4 ноября 2007 года № 253-ФЗ статья 40 была дополнена положением о том, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 года содержалась более общая формула о полномочиях регионального законодателя устанавливать законом субъекта Российской Федерации элементы статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации на практике вводились положения об ответственности указанных лиц, которую вернее было бы характеризовать как "квазидисциплинарную" ответственность.
Проф. Е. С. Шугрина приводит перечень мер дисциплинарной ответственности, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актах муниципальных образований: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, порицание, лишение слова, доведении информации о негативном поведении депутата до избирателей, лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с обеспечением депутатской деятельности, досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица в случае осуществления им деятельности, не совместимой с его статусом и др. Необходимо отметить, что большинство мер дисциплинарной ответственности так или иначе можно квалифицировать, как меры этического или материального характера, за исключением прекращения полномочий депутата или выборного должностного лица местного самоуправления. Однако эта мера ответственности наступает в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом или является следствием применения уголовной санкции. Характерной особенностью наложения мер "квазидисциплинарной" ответственности является особая процедура, основным элементом которой является необходимость принятия коллегиального решения представительным органом местного самоуправления. Именно это обстоятельство позволяет проводить аналогию этого вида ответственности с муниципально-правовой ответственностью, несмотря на то, что последствия принятия решения представительным органом местного самоуправления будут различаться. Меры муниципально-правовой ответственности существенно "жестче", чем меры "квазидисциплинарной" (в том числе и этической) ответственности.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ регулирование элементов статуса депутата и выборного должностного лица, в частности, установление оснований и мер их дисциплинарной ответственности законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом муниципального образования не предусмотрено. Поэтому на муниципальном уровне для депутатов и выборных должностных лиц возможно установление только оснований и мер этического характера, которые могут содержаться в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления. Такие нормативные правовые акты могут быть приняты в виде Кодекса поведения депутата и выборного должностного лица местного самоуправления. В них могут содержаться также требования к надлежащему "антикоррупционному" поведению и этические меры ответственности за нарушение этих требований. В случае, если Кодекс не удается принять в виде нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, то такой документ может быть принят частью депутатов в виде добровольно накладываемых на себя ограничений, связанных, в том числе, и с обязательствами соблюдать установленные "антикоррупционные" правила поведения.
Особый вопрос о возможности установления оснований публично-правовой ответственности выборных должностных лиц и отдельных категорий муниципальных служащих, назначение на должность которых может проводиться по специальной процедуре, предусмотренной в уставе муниципального образования (или в нормативном правовом акте). Рассматривая основания и меры ответственности таких лиц в контексте предупреждения коррупционных правонарушений, необходимо отметить, что они могут квалифицироваться лишь как меры только публично-правовой ответственности, основанной не столько на четких юридических критериях, сколько на утрате доверия к соответствующему должностному лицу.
