Под правовым статусом понимают права, обязанности, гарантии и ответственность.
Самое важное право органа МСУ, следующее из того, что он является институтом власти - это право принимать обязательные для исполнения всеми физическими и юридическими лицами на территории МО решения и нормативные правовые акты, таким образом, все физические и юридические лица обязаны исполнять решения и акты органов МСУ на территории МО. Если не будут исполнять - наступит ответственность, определенная законодательством (административная, дисциплинарная).
Следующая группа прав связана с тем, что основная обязанность органов МСУ - предоставлять услуги, которые удовлетворяют коллективные потребности населения МО, т.е. решать вопросы местного значения, определенные предметами ведения . Л. А. Велихов перечисляет права, которыми должны обладать органы МСУ, для того чтобы реально осуществлять хозяйственную деятельность и решать местные вопросы:
- право юридического лица;
- право распоряжение муниципальной собственностью;
- право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
- право установления местных налогов и сборов;
- право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями;
- право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества.
Федеральный закон № 131-ФЗ, а также ГК РФ наделяют органы МСУ данными правами, за исключением права установления местных налогов, которые устанавливаются НК РФ. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы МСУ, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, а представительный орган МО и местная администрация как юридические лица действуют в соответствии с ГК РФ применительно к учреждениям.
От имени МО приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица МСУ в соответствии с уставом МО.
Органы МСУ обладают правами на представление и защиту своих интересов:
- государство вводит запрет на ограничение прав МО со стороны органов государственной власти, т.е. принимаемые ими правовые акты в части, ограничивающей муниципальные права, не действуют (это право в то же время является гарантией МСУ);
- отмена решений органов МСУ производится только принявшими их органами либо такие решения признаются недействительными по решению суда;
- представительные органы МСУ, как правило, обладают правом законодательной инициативы в региональных органах государственной власти;
- органы МСУ обладают правом на судебную защиту, в том смысле, что окончательное разрешение спорных вопросов относится к компетенции судебной власти (это право в то же время является гарантией МСУ).
Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ органы и должностные лица МСУ несут ответственность перед населением МО, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами МО.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед государством наступает на основании решения суда в случае нарушения ими законодательства РФ, устава МО, а также в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий.
Ответственность представительного органа МО перед государством наступает только после решения суда.
В случае если судом установлено, что представительным органом МО принят нормативный правовой акт, противоречащий законодательству, уставу МО, а представительный орган МО в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял мер по его исполнению, глава субъекта РФ (глава региона) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в региональный законодательный орган государственной власти проект регионального закона о роспуске представительного органа МСУ.
Полномочия представительного органа МСУ прекращаются со дня вступления в силу такого закона.
В случае если судом установлено, что избранный либо вновь избранный в правомочном составе представительный орган МО в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, глава региона в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в региональный законодательный орган государственной власти проект регионального закона о роспуске представительного органа МСУ данного МО. Данное решение может быть обжаловано в суде.
Возможность роспуска совета МО, как мера ответственности перед государством, существует не только в России: во Франции таким правом обладает президент, в Мексике - региональные власти.
Мера ответственности органов и должностных лиц МСУ перед государством за осуществление отдельных государственных полномочий определяется материальными и финансовыми средствами, переданными на такие цели органам МСУ. Данные вопросы регулируются федеральными и региональными законами.
Ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами состоит в нарушении этими органами прав и интересов данных лиц и наступает в порядке, установленном федеральными законами.
- Велихов В. Д. Основы городского хозяйства. М. ; Л., 1928.
В современном мире местное самоуправление признается неотъемлемым атрибутом демократического правового государства. Такой тип государственности предполагает разделение власти не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную публичную власть. Необходимость местного самоуправления обусловлена тем, что государственная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы, учитывать все особенности большого количества местных сообществ. Вот почему местное самоуправление выступает как предоставление локальным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».
В первом разделе учебника излагалось содержание общинной, хозяйственной и государственной научных школ местного самоуправления. Применение данных теорий в государственно-политической практике позволило сформировать два основных подхода к организации местного самоуправления в современных демократических правовых государствах.
Первый подход, основанный на положениях «государственной теории местного самоуправления», нашел свое отражение в Европейской хартии местного самоуправления.
Европейская Хартия содержит современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления, принятые в большинстве государств континента, и потому рассматривается в двух аспектах:
В качестве международного правового договора , т.е. источника международного и одновременно внутреннего права для государств, подписавших и ратифицировавших акт в установленном их законодательством порядке;
В качестве политико-правовой декларации , выражающей идеологию европейского местного самоуправления и методологию развития муниципального права и практики европейских стран.
Разработка Хартии о местном самоуправлении потребовала почти двадцати лет кропотливого труда и неоднократных согласительных консультаций в среде европейского правового сообщества. Хартия является юридической конкретизацией другого документа - Декларации принципов местного самоуправления, датируемой 1968 годом. Положения Декларации перерабатывались и конкретизировались до 1981 года. Еще 4 года ушли на их доработку. И только в июне 1985 года в Страсбурге Европейская Хартия местного самоуправления была принята в форме конвенции. При этом Комитет министров Совета Европы, принявший Хартию, сознательно и целенаправленно создал ее не как свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами большую свободу маневра при реализации такой стратегии. Таким образом, Хартия является «мягким» международно-правовым документом, и присоединение к ней не требует от государства неукоснительного соблюдения всех ее положений. Необходимо лишь: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам Хартии, изложенным в ее Преамбуле и б) по мере возможности последовательно вносить в национальное законодательство изменения, направленные на все более полную реализацию положений Хартии.
Ст. 3 Хартии определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Такое понимание местного самоуправления способствует его интеграции в систему государственной власти.
Российская Федерация ратифицировала Хартию в 1998 году. Вместе с тем, конституционное законодательство РФ больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Однако заложенное в российском праве толкование местного самоуправления не противоречит основным положениям европейской Хартии.
В 2002г. проект действующего Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления и получил у международных экспертов абсолютную поддержку.
Систему нормативно-правовых актов , регулирующих вопросы местного самоуправления в России, составляют:
1) на федеральном уровне - Конституция Российской Федерации 1993г., Федеральный закон от 3 октября 2003г. №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные профильные федеральные законы, а также нормативные и правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, постановления федеральных судов;
2) – на региональном уровне – конституции (уставы), законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ, конкретизирующие федеральное законодательство о местном самоуправлении по вопросам 72 и 73 статей Конституции РФ, а также содержащие собственные профильные нормы по предметам собственного ведения;
3) - на муниципальном уровне - уставы муниципальных образований; решения, принятые на местном референдуме, сходе или конференции граждан, локальные нормативные и правовые акты главы, представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципального образования.
В тексте Конституции РФ неоднократно упоминается о местном самоуправлении .
В части, касающейся основ конституционного строя России, записано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (п.2 ст.3). Тем самым, местное самоуправление, будучи сформированным демократическим образом и находясь под контролем населения, является одним из важнейших каналов осуществления народовластия в Российской Федерации.
Ст. 12 Конституции РФ определяет статус местного управлении в нашем государстве, признает и гарантирует эту форму народовластия в стране, определяет самостоятельность осуществления местного самоуправления в пределах его полномочий.
Отдельные статьи российской Конституции определяют:
Обязанность органов местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности принципом соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 18);
Обязанность должностных лиц и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24);
Право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32);
Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
Профильными конституционными нормами о местном самоуправлении являются статьи 130 -133.
П.1 ст. 130 раскрывает публично-правовой смысл местного самоуправления как самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
П. 2 ст. 130 перечисляет основные способы осуществления местного самоуправления: референдум, выборы, и иные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие местные органы. Таким образом, конституционный перечень форм проявления народовластия остается открытым, что способствует совершенствованию практики демократического участия населения на низовом уровне.
Ст. 131 определяет территориально - организационные основы местного самоуправления: городские и сельские поселения, а также «другие территории». Таким образом, конкретизация данной классификации остается в совместной компетенции России и ее субъектов и определяется в профильном законодательстве.
Принципиально важно, что при организации местного самоуправления необходимо обязательно учитывать исторические и иные местные традиции (п. 1 ст. 131). Это существенная конституционно-правовая гарантия против шаблонного подхода, игнорирования особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада.
В соответствии с частью 2 с. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Соблюдение данной нормы позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.
Часть 1 статьи 132 Основного российского закона гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Перечень таких вопросов является открытым. Он конкретизируется в профильном законодательстве, а также уставе муниципального образования. Большинство из перечисленных в Конституции РФ вопросов местного значения относится к финансово-экономическим основам местного самоуправления. И это не случайно, ибо без финансовой самостоятельности независимость местных органов превращается в фикцию.
В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществляется либо путем передачи (когда полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления), либо путем делегирования (когда госорган предоставляет принадлежащее ему право решения какого-либо вопроса органу местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно). Однако, в любом случае данный процесс происходит в соответствии с профильным федеральным законом / законом субъекта РФ. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации либо законами субъектов Российской Федерации. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Наконец, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, местное самоуправление в нашей стране гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые могут возникнуть в результате решений, принятых органами государственной власти, Основным законом запрещено ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом.
Российская Конституция относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72) к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Соответственно, все остальные вопросы, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления, находятся в компетенции субъектов и муниципальных образований России.
В целях обеспечения исполнения профильных конституционных норм в 2003г. был принят, а с 2009г. полностью вступил в действие Федеральный закон от 03.10.2003г. № 131 – ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту: ФЗ № 131). Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Анализ ФЗ №131 позволяет выделить следующие основные принципы организации местного самоуправления :
1. Самостоятельность решения вопросов местного значения .
А) обеспечение финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления (по вопросам управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов);
Б) невмешательство органов государственной власти и управления в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;
В) обеспечение самостоятельности муниципальных органов в пределах их полномочий правом на судебную защиту.
2. Правовое и организационное обособление местного самоуправления от государственного управления, взаимодействие с государством при осуществлении общих задач и функций.
Конкретизация данного принципа предполагает, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
д) органы местного самоуправления могут взаимодействовать с органами государственной власти, если они реализуют отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться, либо если они осуществляют решения, принятые органами государственной власти, оказывают содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
3. Соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.
Самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления невозможно обеспечить без наделения соответствующими финансово-экономическими, материальными ресурсами.
Европейская Хартия о местном самоуправлении гласит, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочиям.
Данный принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Так, ФЗ №131 гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность.
В состав последней входит: имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Право на распоряжение муниципальной собственностью также предоставляет органам местного самоуправления возможность самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Размер местного бюджета, в соответствии с ФЗ №131, не должен быть ниже нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов России. В свою очередь, органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение данных стандартов гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Также из федерального бюджета в обязательном порядке финансируется осуществление отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
4. Законность в организации и деятельности местного самоуправления.
В соответствии с данным принципом, органы местного самоуправления должны быть организованы и действовать только в соответствии с законом.
Основным субъектом контроля за соблюдением законности органов местного самоуправления и должностных лиц является государство в лице профильных госорганов (суд, прокуратура).
Так, любые решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке.
Прокурор и его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, осуществлять надзор за исполнением уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации решают вопрос о прекращении полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления контролирует исполнительные органы, а также должностных лиц местного самоуправления.
Определенными контрольными полномочиями за выборными органами местного самоуправления обладает и население. Виды такого контроля изложены в ФЗ № 131 и конкретизированы в региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования.
5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
В соответствии с данным принципом, все органы местного самоуправления в установленном законом порядке несут ответственность перед населением за неисполнение/ненадлежащее исполнение возложенных на них функций.
Основания, виды и порядок наступления ответственности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления закрепляются в профильном законодательстве, а также уставе муниципального образования.
5. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
Реализация данного принципа особенно актуальна в Российской Федерации по следующим причинам:
А) каждый регион многонациональной России обладает уникальными природно-климатическими, географическими, социокультурными особенностями, различается плотностью и составом населения.
В современной России насчитывается около 9 основных типов поселений, а с учетом подвидов, более 80 специальных типов поселений, которые различаются по таким критериям, как: людность, занятость в сфере промышленности или сельского хозяйства, уклад и образ жизни и др.
Б) в соответствии со ст.72 Российской Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов.
В) население вправе само избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления. ФЗ № 131 устанавливает на уровне каждого муниципального образования лишь обязательное наличие главы данного образования, выборного представительного органа местной власти, а также контрольно-ревизионного органа.
8. Гласность деятельности органов местного самоуправления
Данный принцип предполагает необходимость открытости в деятельности органов местного самоуправления. На практике он реализуется следующим образом:
А) органы местного самоуправления информируют население о заседаниях представительного органа, о вопросах, решениях, обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;
Б) органы местного самоуправления доводят принимаемые ими решения до сведения населения. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления обязательно публикуются в официальном органе местной печати (районная газета). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
В) информация о деятельности органов местного самоуправления доводится до населения с помощью таких процедур, как: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация “горячих телефонных линий”, когда население может получить необходимую ему информацию, и т.п.
Г) Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытые заседания с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.
9. Государственная гарантия местного самоуправления.
Государство признает, гарантирует и защищает местное самоуправление. Оно создает необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывает содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление путем:
А) материально-финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсации дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти;
Б) признания и защиты Конституцией РФ муниципальной собственности наряду с другими формами собственности;
В) органы государственной власти федерации и ее субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.
Перечень изложенных выше принципов не является раз и навсегда установленным. По мере демократизации, развития существующих и появления новых результативных форм и механизмов местного самоуправления, состав и содержание принципов его организации будет меняться.
Во исполнение федеральных конституционно-правовых принципов и норм о местном самоуправлении, в каждом субъекте РФ формируется профильная правовая база, включающая: законы субъекта РФ, постановления и распоряжения главы региона, постановления законодательного представительного органа государственной власти субъекта РФ, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъекта РФ и др.
В соответствии со ст. 6 ФЗ № 131, органы государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают нормативные правовые акты по вопросам:
Организации местного самоуправления на территории субъекта РФ;
Регулирования прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц субъектов РФ в области местного самоуправления
Регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также в рамках исключительной компетенции субъекта РФ);
Регулирования прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ в соответствии с законом.
На практике органы госвласти субъектов РФ в сфере местного самоуправления издают акты, касающиеся: определения порядка подготовки и проведения местного референдума; установления в соответствии с федеральным законом гарантии избирательных прав граждан, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов; установления порядка голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; установления наименования представительного органа, главы местной администрации муниципального образования; регулирования в соответствии с федеральным законом муниципальной службы и др.
Таким образом, конкретизация норм Конституции и ФЗ № 131 осуществляется на региональном уровне России.
По оценкам экспертов, на сегодняшний день в каждом субъекте РФ действует от тысячи до полутора тысяч нормативно-правовых актов регионального и местного уровня, касающихся отдельных вопросов организации и деятельности местного самоуправления на территории.
Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения либо непосредственно населением муниципальных образований либо органами и должностными лицами местного самоуправления. ФЗ № 131 устанавливает следующую иерархию муниципальных правовых актов по степени убывания юридической силы:
1) Устав муниципального образования и решения, принятые по результатам местного референдума (схода населения);
2) Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования – это нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закреплены основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. Уставом городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление).
Типовая структура устава муниципального образования РФ содержит нормы, в которых определяются:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок, основания и порядок прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
8) виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом также могут регулироваться и иные вопросы организации местного самоуправления.
Проект устава, а также порядок учета предложений по его изменению/ дополнению и порядок участия граждан в обсуждении устава подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не менее чем за 30 дней до даты рассмотрения вопроса о принятии устава.
Устав муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа либо большинством голосов населения на сходе (если численность населения муниципального образования не превышает 100 чел.), подлежит обязательной государственной регистрации и вступает в юридическую силу с момента его официального опубликования.
Устав является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из его положений, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.
Глава и председатель представительного органа муниципального образования по вопросам своей деятельности издают постановления и распоряжения . Коллективными муниципальными правовыми актами являются решения, принимаемые местным представительным органом или гражданами.
В спектре муниципальных актов особо выделяются те, которые необходимы для исполнения решения, принятого гражданами на местном референдуме. Подготовка и опубликование таких актов находится в компетенции представительного органа или главы муниципального образования. Срок подготовки и принятия (издания) муниципального акта во исполнение решения местного референдума не должен превышать трех месяцев. Нарушение этого срока является основанием для досрочного прекращения полномочий главы или представительного органа местного самоуправления.
Субъектами правотворческой инициативы на местном уровне выступают: депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные местные органы, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан ФЗ № 131 оставляет этот перечень открытым, позволяя его конкретизировать на уровне каждого муниципального образования.
Нормативные муниципальные правовые акты в обязательном порядке заносятся в регистр одноименных актов субъекта РФ. Региональные регистры, в свою очередь, образуют единый федеральный регистр нормативных муниципальных актов РФ.
Таким образом, в действующем российском законодательстве прослеживается «мягкий» подход к регулированию вопросов местного самоуправления, что соответствует традициям и рекомендациям современного демократического мирового сообщества.
10. Административно-правовой статус органов местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (п.1 ст. 130).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельные и под свою ответственность решения населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления, вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч.2. ст. 1, ФЗ).
Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и(или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2 ФЗ). Субъектами административно-правовых отношений они становятся с момента государственной регистрации их устава.
В качестве субъектов административного права они выступают, прежде всего, в системе взаимодействия с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, полномочия которых в области местного самоуправления определены Федеральным законом.
При этом органы местного самоуправления могут выступать как объектами государственного управления, так и его субъектами. Например, в соответствии со ст. 5 ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности Федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Федеральные органы государственной власти могут осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными конституционными законами.
Аналогичные полномочия в области местного самоуправления Федеральный закон представляет органам государственной власти субъектов РФ по предметам их ведения. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц они могут осуществлять также по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. 1 ст.6 ФЗ).
Федеральный закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эти полномочия устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам местного значения.
При этом федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
В случае выявления нарушения требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке (ст. 20, 21 ФЗ).
В каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1966 г. №7 – ФЗ. «О некоммерческих организациях», применяемый к ассоциациям (п. 1 ст. 66 ФЗ).
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, в том числе административную, перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 ФЗ).
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Такие же акты могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение их граждане, руководители организации, должностные лица органов государственной власти и должностные лица местного самоуправления несут юридическую ответственность (ст. 7 ФЗ), очевидно в том числе административную.
Статьи Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющие административно-правовой статус органов местного самоуправления, вступает в силу с 1 января 2006 г.
Однако в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Кроме того, органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка (ч. 1 ст. 132), организационной и правовой основой которого является административное право.
Нормативные акты и литература
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» (с изм. и доп., внесенными ФЗ от 31 декабря 1997 г./УСЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1.
Ст. 1). и ФКЗ о внесении изменений в федеральный конституционный закон,О правительстве Российской Федерации от 19.06.04 №4- ФКЗ,
ФЗ от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (СЗ РФ. 1999 г. № 26. Ст. 3176; 2002. №21. Ст. 1915).
ФЗ от 6 октября 1996 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (с изм. и доп. //СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст.3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 30. Ст. 3024).
Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (утв.. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849//СЗ РФ. 2000. № 20. Ст.2112; № 26, Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2000. №6. Ст. 551).
Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».Р г от 11.03.04.
Указ Президента РФ от 20 мая 2004, №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Р Г от 22.05.04.
9.Регламент Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Р г от 8.06.04.
10.Положение об Аппарате Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 Р г от 8.06.04.
11.Постановление Правительства РФ «Об образовании Президиума Правительства РФ» от 1 октября 1998 г. № 1145//СЗ РФ. 1998. № 41. Ст. 5021.
12.Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. №207. //СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1307).
13.Устав города Москвы (утв. Законом города Москвы от 13 июля 2001 г. №32//газета «Тверская, 13». 2001 г. 15-21 августа).
14. ФЗ от 5 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
15.ФЗ от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (СЗ РФ. 1998: № 2. Ст. 224; 2002. № 16. Ст. 1499).
16.Учебники и учебные пособия по административному праву.
17.Комментарий к Конституции РФ (под ред. проф. В.В.Лазарева). М., 2001.
18.Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998.
19.Комментарий к ФКЗ «О Правительстве РФ» (под ред. Л.А. Окунькова).М., 1999.
20.Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
21.Фролов Г. И, Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000.
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и в то же время является составной частью конституционного строя России.1
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть:
- а) непосредственно (т. е. путем референдума, выборов);
- б) через органы государственной власти;
- в) через органы местного самоуправления.
Право граждан осуществлять местное самоуправление выражается в полномочиях граждан реализовать функции местной власти непосредственно.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но вместе с тем обладают административно-правовым статусом. Административно-правовой статус органов местного самоуправления означает, что в законодательстве закреплено их право вступать в правоотношения с органами исполнительной власти, а также право быть носителями государственно-управленческих полномочий. Следовательно, в административно-правовых отношениях они могут быть как объектами управления для органов государства, так и субъектами государственного управления.
В первом случае речь идет о публичных обязанностях, которые должны выполнять органы местного самоуправления, как и иные юридические и физические лица - соблюдать правила и нормы, надзор за соблюдением которых осуществляют уполномоченные органы государства (например, правила пожарной, дорожной безопасности, санитарные нормы и многие другие).
Во втором случае органы местного самоуправления выполняют государственные функции, закрепленные за ними государством с помощью законодательства - устанавливают местные налоги и сборы, а также льготы и преимущества по ним, принимают различные правила и положения, в том числе такие, за неисполнение которых может быть установлена административная ответственность.
Кроме того, законодательством установлена специальная формула о возможности делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий с передачей им соответствующих материальных и финансовых средств и при наличии их согласия. При осуществлении этих полномочий органы местного самоуправления действуют под контролем со стороны органов государства.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменен в судебном порядке.
Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство.
Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.
Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Федеральный закон 2003 г. предусматривает 5 видов муниципальных образований 1: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения. Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения, внутригородские территории - для решения внутригородских вопросов на территории городов - субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург), муниципальные районы - для решения вопросов межпоселенческого значения, городские округа - для решения одновременно вопросов поселенческого и межпоселенческого значения. Органы местного самоуправления, как правило, муниципальных районов, городских округов могут дополнительно наделяться отдельными государственными полномочиями.
При создании муниципальных образований, выборе их вида учитываются такие обстоятельства, как история складывания местного сообщества, величина его территории, тип населенных пунктов и их число, численность населения, наличие транспортной, иной инфраструктуры. Муниципальное образование не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Границы поселений не могут пересекаться границами населенных пунктов. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа, даже если она окружена со всех сторон территорией муниципального района, не входит в состав территории последнего.
Границы муниципальных районов не могут пересекаться границами поселений. Границы муниципальных образований любых видов не могут пересекать границы субъекта Федерации, на территории которого созданы названные муниципальные образования.
Территориальная организация местного самоуправления имеет в России (в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ) 1 двухуровневую систему. На первом уровне - городские и сельские поселения, внутригородская территория города федерального значения. На втором - муниципальный район, городской округ. Наличие обоих уровней обязательно, однако наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому.
Городское поселение включает один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом городского поселения, может включать территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и законами субъектов РФ).
Сельское поселение включает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Внутригородская территория города федерального значения включает часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельскому и городскому поселению, внутригородской территории города федерального значения как муниципальным образованиям не могут предаваться отдельные государственные полномочия.
Муниципальный район включает несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного само- управления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Городской округ включает городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ 1.
Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.
Местное самоуправление должно базироваться на трех основополагающих принципах:
- - права на местное самоуправление,
- - власть общей компетенции;
- - принцип сабсидарности.
Важность властных полномочий общей компетенции не столько в деятельности, которую они делают возможной, сколько в концепции местного управления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местного управления как управления самой общиной.
Принцип сабсидарности предусматривает обеспечение такого положения, когда компетенция в той или оной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям.
Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы и порядок их использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Практическая реализация полномочий и функций местного самоуправления осуществляется не населением напрямую, а через специально созданные структуры - органы местного самоуправления.
Основная задача органов местного самоуправления - решение вопросов местного значения, непосредственно связанных с жизнеобеспечением населения. Перечень таких вопросов закреплен для каждого вида муниципальных образований в статьях 14 - 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ. Помимо этого, органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в порядке, определенном главой 4 указанного федерального закона. Таким образом, решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий - это основные элементы компетенции органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 34 указанного закона структуру органов местного самоуправления составляют:
− представительный орган муниципального образования;
− глава муниципального образования;
− местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
− контрольно-счетный орган муниципального образования;
− иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Также закон устанавливает, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ для обеспечения их единообразия. Так, законом Новосибирской области установлены следующие наименования органов местного самоуправления: представительный орган − совет депутатов, глава муниципального образования − глава или мэр (в городских округах), исполнительный орган − администрация или мэрия.
Рассмотрим более подробно правовой статус каждого органа местного самоуправления.
Ведущее место в структуре органов местного самоуправления занимает представительный орган муниципального образования. Это коллегиальный орган, к компетенции которого относится принятие наиболее важных решений в муниципальном образовании.
Федеральным законом № 131-ФЗ определены три варианта формирования такого органа:
1) представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;
2) представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава;
3) представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Это предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ «минимальный» перечень полномочий представительного органа муниципального образования. Уменьшение этого перечня не допускается, а расширение возможно − уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные полномочия представительного органа.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено несколько моделей структуры органов местного самоуправления в зависимости от того, каким образом избирается глава муниципального образования и какие функции он выполняет:
1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию;
2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;
3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса,
4) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию;
5) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию;
6) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.
Какая из перечисленных моделей будет использоваться в конкретном муниципальном образовании, определяется законом субъекта РФ и закрепляется в уставе муниципального образования. Так, законом Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области» для большинства муниципальных образований (кроме сельских поселений) предусмотрен вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.
Таким образом, место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления может быть различным − он может возглавлять местную администрацию, быть председателем представительного органа, а в сельских поселениях может совмещать оба эти статуса. Но независимо от этого есть ряд полномочий, которые глава муниципального образования осуществляет в любом случае:
− представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
− подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
− издает в пределах своих полномочий правовые акты;
− вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
− обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.
Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.
Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:
− смерти;
− отставки по собственному желанию;
− удаления в отставку решением представительного органа муниципального образования;
− отрешения от должности в высшим должностным лицом субъекта РФ;
− признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
− признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
− вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
− выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
− прекращения гражданства Российской Федерации и (или) приобретения им гражданства иностранного государства;
− отзыва избирателями;
− установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования и др.
Местная администрация − это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации может быть:
1) глава муниципального образования;
2) лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.
Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Как правило, в структуру местной администрации входят управления и отделы. Основной штат местной администрации составляют муниципальные служащие.
Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит перечня полномочий местной администрации, эти полномочия устанавливаются уставом муниципального образования. Количество этих полномочий обычно достаточно большое, поскольку именно этот орган осуществляет текущее управление в рамках вопросов местного значения.
Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля. Наличие этого органа не является обязательным. Его формирование целесообразно в крупных муниципальных образованиях, обладающих значительными финансовыми и материальными ресурсами.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Избирательная комиссия муниципального образования имеет достаточно необычный статус: в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ это «муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Это означает, что муниципальная избирательная комиссия самостоятельна и не подчинена органам местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума.
Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В целом правовое регулирование структуры органов местного самоуправления строится следующим образом. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, какие органы в обязательном порядке должны формироваться в каждом муниципальном образовании, способы их формирования, основные полномочия. Кроме того, данный закон закрепляет несколько альтернативных моделей построения системы органов местного самоуправления.
Законами субъектов РФ из этих моделей определяется та, которая должна применяться в муниципальных образованиях конкретного вида (сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.).
Правовое регулирование структуры и статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования по сути сводится к воспроизведению положений федерального и регионального законодательства. Возможности «творчества» в данном вопросе крайне ограничены и сводятся в основном к установлению дополнительных полномочий отдельных органов местного самоуправления.
Возникает вопрос − как эта модель правового регулирования соотносится со статьей 131 Конституции РФ, согласно которой «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»?
Ответ на этот вопрос попытался дать Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.12.2015 № 30-П. Приведем некоторые фрагменты этого акта:
«Из положений Конституции РФ следует, что вопросы организационного устройства муниципальной власти, имеющие сугубо местный характер применительно к обеспечению эффективного и ответственного решения вопросов местного значения, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Исходя из этого структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления. Законодатель субъекта РФ не лишен возможности предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех городских поселениях, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами».
Таким образом, Конституционный Суд РФ не обнаружил нарушения положений Конституции РФ в том, что федеральное и региональное законодательство жестко регламентирует структуру органов местного самоуправления, практически лишая население муниципального образования возможности каким-либо образом повлиять на нее.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − можно ли считать местное самоуправление институтом гражданского общества?
2. Перечислите принципы местного самоуправления. Какие из них, на ваш взгляд, реализуются на практике сложнее всего?
3. Ознакомьтесь с содержанием Европейской Хартии местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − все ли ее положения в полной мере реализованы в России?
4. Какие положения Конституции РФ, на ваш взгляд, имеют наибольшее значение для развития местного самоуправления?
5. Дайте краткую характеристику Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с точки зрения предмета его регулирования и места в системе источников муниципального права.
6. Какие вопросы организации местного самоуправления регулируются законами субъектов РФ? Как в целом можно определить роль законов субъектов РФ в системе источников муниципального права?
7. Из каких элементов складывается система муниципальных правовых актов? Как можно определить их роль в системе источников муниципального права?
8. Перечислите предусмотренные законом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участи населения в местном самоуправлении. Какие из них используются на практике чаще всего?
9. Какие органы входят в структуру органов местного самоуправления? Дайте краткую характеристику каждого из них.
10. Какие модели органов местного самоуправления можно выделить, в чем особенности каждой из них?
11. Сформулируйте свою точку зрения − в какой мере действующее законодательство соответствует закрепленному в статье 131 Конституции РФ положению о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно?
